19 Март 2011

Финансовое право. Учебно-методический комплекс




Кроме того, они осуществляют валютный контроль в
рамках своей компетенции.
Налоговые органы наделены широким кругом контрольных
полномочий и прав по применению мер принудительного воз-
действия к нарушителям налогового законодательства. НК РФ
(гл. 15)»закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкре-
тизировав их содержание, а также порядок применения.
Банки (кредитные организации). Их функции в области финан-
сового контроля в современный период существенно измени-
лись. Это обусловлено изменением принципов регулирования
экономики и связанной с ним перестройкой банковской систе-
мы, образованием коммерческих банков, основанных на разных
формах собственности. В результате функции банков по контро-
лю за деятельностью предприятий, организаций, учреждений
сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольных
полномочий в отношении своей клиентуры в административном
порядке, как это было прежде, когда все банки, являясь государ-
ственными, были наделены властными полномочиями. Однако
на основе действующего законодательства банки (кредитные
организации) уполномочены выполнять функции государствен-
ного контроля: контролируют соблюдение предприятиями, орга-
низациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций
и соблюдение валютного законодательства, уполномоченные
банки являются агентами государственного валютного контроля.
Глава 5. Правовые основы финансового контроля 163
В других отношениях банки осуществляют контроль на граждан-
ско-правовой основе как сторона в договоре.
Отличается особенностями контроль, осуществляемый Цен-
тральным банком Российской Федерации, в силу специфики сво-
его правового положения являющимся органом государствен-
ного регулирования денежно-кредитных валютных отношений.
На него возложен надзор за деятельностью коммерческих бан-
ков и других кредитных организаций. При этом он вправе при-
менить к банкам, нарушающим законодательство и установлен-
ные правила деятельности, принудительные меры воздействия в
административном порядке. Центральный банк РФ осуществ-
ляет также контроль за соблюдением законодательства о валют-
ном регулировании и денежном обращении.
Помимо рассмотренного надведомственного (внешнего)
контроля проводится ведомственный (внутриведомственный) фи-
нансовый контроль, т< е. контроль министерств, ведомств, дру-
гих органов исполнительной власти за деятельностью входящих
в их систему предприятий, организаций, учреждений. Указом
Президента РФ от 25 июля 1996 г. «О мерах по обеспечению
государственного финансового контроля в Российской Федера-
ции» обращено особое внимание контрольно-ревизионных под-
разделений органов исполнительной власти, как и других орга-
нов государственного финансового контроля, на проверку по-
ступления и расходования государственных бюджетных и
внебюджетных средств.
В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяй-
ственный (внутренний) финансовый контроль, т. е. контроль, осу-
ществляемый на конкретных предприятиях, в организациях и
учреждениях их руководителями и функциональными структур-
ными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом,
отделами планирования и нормирования заработной платы и
др.). Контрольные функции в данном случае — необходимое
условие процесса повседневной финансово-хозяйственной дея-
тельности. Важную роль и наиболее широкие функции внут-
рихозяйственного финансового контроля выполняет бухгалтер-
ская служба предприятий, организаций, учреждений, ведущая
бухгалтерский учет.
Согласно Федеральному закону от 21 ноября 1996 г. «О бух-
галтерском учете»1, одной из основных задач бухгалтерского уче-
1 СЗ РФ. 1996. № 48, Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619; 2002. № 13.
Ст. 1179.
164 Учебник: Краткий курс. Общая часть
та является формирование полной и достоверной информации о
деятельности организации и ее имущественном положении, обес-
печение этой информацией внутренних и внешних пользователей
для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществ-
лении организацией хозяйственных операций и их целесообразнос-
тью, использованием материальных, трудовых и финансовых ре-
сурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами
и сметами.
Упомянутый Закон распространяется на все организации,
находящиеся на территории РФ, а также на филиалы и предста-
вительства иностранных организаций, если иное не предусмот-
рено международными договорами РФ. Граждане, осуществля-
ющие предпринимательскую деятельность без образования
юридического лица, ведут учет доходов и расходов в порядке,
установленном налоговым законодательством РФ. Ответствен-
ность за организацию бухгалтерского учета в организациях не-
сут их руководители.
Главный бухгалтер (бухгалтер) несет ответственность за ве-
дение бухгалтерского учета, своевременное представление пол-
ной и достоверной бухгалтерской отчетности. Он обеспечивает
соответствие осуществляемых хозяйственных операций законо-
дательству, контроль за движением имущества и выполнением
обязательств. Денежные и расчетные документы, финансовые и
кредитные обязательства без подписи главного бухгалтера счи-
таются недействительными и не должны приниматься к испол-
нению.
При разногласиях между руководителем и главным бухгалте-
ром по отдельным хозяйственным операциям документы могут
быть приняты к исполнению с письменного распоряжения ру-
ководителя. В этом случае он несет всю полноту ответственно-
сти за последствия осуществления таких операций.
§ 4. Аудиторский финансовый контроль
Аудиторский финансовый контроль — это независимый вневе-
домственный контроль, осуществляемый в качестве предприни-
мательской деятельности — аудиторской деятельности. Такой
контроль имеет важное значение в условиях развития рыночной
экономики. Использование аудиторской формы контроля по-
зволяет сочетать интересы государства и хозяйствующих субъек-
тов, причем, что важно, без затрат бюджетных средств на кон-
Глава 5. Правовые основы финансового контроля 165
трольную деятельность. В становлении и развитии в России
аудиторского финансового контроля нашел отражение опыт
развитых зарубежных стран, где такая форма контроля широко
распространена.
Порядок организации и осуществления аудиторского финан-
сового контроля урегулирован Федеральным законом от 7 авгу-
ста 2001 г. «Об аудиторской деятельности»1. Согласно Закону
(ст. 1), аудиторская деятельность (аудит)—это предпринима-
тельская деятельность по независимой проверке бухгалтерского
учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности организаций и
индивидуальных предпринимателей.
Проверяемые в такой форме организации и индивидуальные
предприниматели в Законе определены как аудируемые лица.
Целью аудита является выражение мнения о достоверности фи-
нансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемых лиц и соот-
ветствии порядка ведения бухгалтерского учета законодатель-
ству РФ.
Результатом аудиторской проверки является аудиторское за-
ключение. Это официальный документ, составленный в соответ-
ствии с федеральными правилами (стандартами) и содержащий
выраженное в установленной форме мнение аудиторской, орга-
низации или индивидуального аудитора о достоверности фи-
нансовой (бухгалтерской) отчетности аудируемого лица и соот-
ветствии порядка ведения его бухгалтерского учета законода-
тельству РФ.
В Законе особо отмечено, что аудит не подменяет государ-
ственного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской)
отчетности, осуществляемого в соответствии с законодатель-
ством РФ уполномоченными органами государственной власти
(п. 4 ст. 1).
Вместе с тем государство использует аудиторскую форму
контроля, предписывая обязательность аудита в указанных за-
конодательством случаях (ст. 7). Это относится к государствен-
ным внебюджетным фондам, кредитным и страховым организа-
циям, государственным и муниципальным унитарным предпри-
ятиям и др. Правовые нормы, регулирующие аудиторский
финансовый контроль, во многом имеют публичный характер с
государственно-властными предписаниями правил (стандартов)
1 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3422; № 51. Ст. 4829; 2002. № 1. Ст. 2.
166 Учебник: Краткий курс. Общая часть
аудиторской деятельности, порядка и организации ее проведе-
ния и контроля. Вместе с тем гарантируется независимость ауди-
торских организаций и аудиторов, самостоятельность вступле-
ния аудируемых лиц в договорные отношения об оказании ауди-
торских услуг.
Аудиторским организациям и индивидуальным аудиторам
запрещается заниматься какой-либо иной предприниматель-
ской деятельностью, кроме проведения аудита и оказания со-
путствующих ему услуг.
В целях гарантирования качества аудиторской деятельности
установлена обязательная аттестация лиц, желающих занимать-
ся этой деятельностью, требуется наличие у аудиторской орга-
низации и индивидуального аудитора лицензии на ее осуществ-
ление. Кроме того, уполномоченный федеральный орган может
проводить проверки качества аудиторской деятельности.
За нарушение законодательства об аудите Закон устанавли-
вает ответственность аудиторских организаций, их руководи-
телей, индивидуальных аудиторов, аудируемых лиц и лиц, под-
лежащих обязательному аудиту. В соответствующих случаях
упомянутые субъекты могут нести уголовную, гражданско-пра-
вовую, административную ответственность.
К основным функциям уполномоченного федерального органа
государственного регулирования аудиторской деятельности, кото-
рым является Минфин России, отнесено: издание нормативных
правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность;
представление на утверждение Правительству РФ федеральных
правил (стандартов) аудиторской деятельности; организация
системы аттестаций, лицензирование аудиторской деятельнос-
ти; организация системы надзора за соблюдением лицензион-
ных правил; контроль за соблюдением аудиторскими организа-
циями и индивидуальными аудиторами федеральных правил
(стандартов) аудиторской деятельности; ведение государствен-
ных реестров аттестованных аудиторских организаций и инди-
видуальных аудиторов; аккредитация профессиональных ауди-
торских объединений1.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2002 г.
«О вопросах государственного регулирования аудиторской деятельно-
сти в Российской Федерации» // G3 РФ. 2002. № 6. Ст. 583.
Глава 5. Правовые основы финансового контроля 167
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Что понимают под финансовым контролем? Каково его
значение?
2. Что составляет основное содержание финансового конт-
роля?
3. Что понимается под методами финансового контроля?
Назовите их.
4. Охарактеризуйте ревизию как метод финансового контро-
ля, виды ревизий. Каково значение и порядок оформления акта
ревизии?
5. Что понимают под финансовой дисциплиной?
6. Что изменилось в содержании и организации финансового
контроля в условиях перехода к рыночной экономике?
7. На какие виды подразделяется финансовый контроль в
зависимости от времени его осуществления?
8. Какие виды финансового контроля выделяются в зависи-
мости от органов, осуществляющих его?
9. На основе Конституции РФ рассмотрите полномочия
представительных (законодательных) органов власти, их коми-
тетов, комиссий, депутатов в области финансового контроля.
10. Как организовано осуществление президентского финан-
сового контроля?
11. Охарактеризуйте правовое положение, функции и права
Контрольного управления Президента РФ.
12. Каковы полномочия по финансовому контролю Правитель-
ства РФ, правительств и администраций субъектов Федерации?
13. Каковы полномочия Министерства финансов РФ по
финансовому контролю? Какие в этой области созданы подве-
домственные ему органы?
14. Каковы контрольные функции Федерального казначей-
ства (федеральной службы) и санкции, применяемые этим орга-
ном? Каковы функции Федеральной службы финансово-бюд-
жетного надзора, Федеральной службы страхового надзора?
Какому органу они подведомственны?
15. Назовите полномочия налоговых органов в облаете фи-
нансового контроля и применяемые этими органами санкции.
16. Охарактеризуйте функции банков (кредитных организа-
ций) в области финансового контроля.
17. Охарактеризуйте функции контроля и надзора, осуществ-
ляемые Центральным банком РФ за деятельностью коммерче-
ских банков.
168 Учебник: Краткий курс. Общая часть
18. Что понимается под ведомственным финансовым конт-
ролем, каковы его задачи, субъекты, осуществляющие этот кон-
троль?
19. Что понимается под внутрихозяйственным (внутренним)
финансовым контролем? Кто его осуществляет?
20. Что такое бухгалтерский учет и каково его значение для
проведения финансового контроля?
21. Каковы права и обязанности главного бухгалтера в обла-
сти финансового контроля?
22. Что представляет собой Федеральная служба по финансо-
вому мониторингу: каковы ее задачи, кому (какому органу) она
подведомственна?
23. Охарактеризуйте общественный финансовый контроль,
его правовые основы.
24. Определите понятие и особенности аудиторского финант
сового контроля.
25. Что понимается под термином «аудируемые лица»?
26. В каких случаях проводятся обязательные аудиторские
проверки? Какие меры взыскания применяются в случае укло-
нения от них?
27. На основании законодательства назовите права и обязан-
ности аудиторских организаций индивидуальных аудиторов.
28. На основе законодательства сформулируйте понятие
аудиторского заключения.
29. Кто (какой орган) является уполномоченным федераль-
ным органом государственного регулирования аудиторской де-
ятельности? Определите на основании нормативных актов его
функции.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Раздел I. Правовой режим государственных
и местных бюджетов и внебюджетных
денежных фондов
Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство
Российской Федерации
§ 1. Понятие, правовые формы и роль государственного
и местного (муниципального) бюджета
Система государственных и местных (муниципальных) бюд-
жетов является центральным звеном финансовой системы. По-
средством бюджетов образуются денежные фонды государствен-
ного или муниципального образования, которые обеспечивают
выполнение задач общего для них значения, создают финансо-
вую основу для осуществления функций органов государствен-
ной власти и местного самоуправления.
В материальном аспекте как государственный, так и мест-
ный бюджет представляют собой централизованный в масштабах
определенного государственного или муниципального образования
денежный фонд, который находится в распоряжении соответ-
ствующих органов государственной власти или местного самоуп-
равления. Материальное содержание бюджета подвижно, посто-
янно меняется объем концентрируемых в нем денежных
средств, виды поступлений в него, направления расходов и т. п.
Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных от-
ношениях, которые связаны с концентрацией и использовани-
ем его средств, т. е. в характеристике бюджета как экономическо-
го механизма (категории). В этом аспекте бюджет представляет
собой совокупность экономических (денежных) отношений, кото-
рые возникают в связи с образованием, распределением и ис-
пользованием централизованных денежных фондов, предназна-
ченных для осуществления задач государственных и муници-
пальных образований общего значения и выполнения функций
соответствующих органов власти и самоуправления.
170 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он
рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет — это
основной финансовый план образования, распределения и исполь-
зования централизованного денежного фонда государственного или
муниципального образования, утверждаемый соответствующим
представительным органом государственной власти или местного
самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридичес-
кие права и обязанности участников бюджетных отношений.
В БК РФ (ст. 2) установлена основная правовая форма этого
акта применительно к бюджетам разных уровней: федеральный
бюджет и бюджеты субъектов Федерации утверждаются в форме
соответствующих законов, местные (муниципальные) — в фор-
ме решений представительных органов местного самоуправле-
ния, в чем проявляется принцип демократизма в бюджетной
деятельности. Названную основную форму дополняют финан-
сово-плановые акты органов исполнительной власти, конкре-
тизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись).
В законодательстве содержится юридическая характеристика
бюджета и с позиций права собственности. СогласнЬ ГК РФ
(ст. 214) средства государственного бюджета входят в состав го-
сударственной казны РФ или субъекта РФ. Средства местного
бюджета — составная часть муниципальной казны (ст. 215).
Такая характеристика важна тем, что определяет собственника
бюджетных средств: им является не тот или иной орган государ-
ственной власти или местного самоуправления, а сами назван-
ные государственные или муниципальные образования. Соот-
ветствующие органы власти и управления осуществляют в пре-
делах своей компетенции распоряжение этой собственностью.
БК РФ (ст. 6) определяет бюджет как форму образования и
расходования фонда денежных средств, предназначенных для
финансового обеспечения задач и функций государства и мест-
ного самоуправления, что не отражает всех особенностей бюд-
жета. Для более полного представления о его сущности и роли
необходимо рассмотреть эту категорию в разных аспектах.
Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую
базу функционирования государства и муниципальных образова-
ний, выполнения ими своих задач. В то же время и государствен-
ный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за
счет средств соответствующего бюджета. Сконцентрированные в
бюджете средства предназначаются для осуществления государ-
ственной социально-экономической политики, обеспечения
обороны и безопасности страны, т. е. для выполнения задач
общего значения в рамках соответствующей территории.
Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство РФ 171
Бюджет является мощным управляющим механизмом в распо-
ряжении государства, выступает проводником его финансовой поли-
тики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития ме-
стного самоуправления. В непосредственной взаимосвязи с бюдже-
том и под его воздействием функционируют все другие звенья
финансовой системы. Наличие бюджета создает возможности для ма-
неврирования при распределении средств на потребности общества
с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для
страны в целом или ее регионов1. Роль бюджета в федеративном
государстве имеет и особые стороны: он способствует реализации
региональной и национальной политики в Российской Федера-
ции. Бюджет способствует также развитию международных связей
России и укреплению ее взаимоотношений с государствами СНГ.
Помимо упомянутых бюджетов, составляется консолидиро-
ванный бюджет, т. е. свод бюджетов всех уровней на соответ-
ствующей территории (ст. 6 Б К РФ). Он используется для рас-
четов и анализа финансовых ресурсов, аккумулируемых в рам-
ках данной территории через действующие там бюджеты. Это
имеет значение для прогнозирования социально-экономиче-
ского развития страны в целом и ее территориальных подразде-
лений, а также для формирования взаимоотношений с выше- и
нижестоящими органами власти (межбюджетных отношений).
В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются
все бюджеты, от федерального до местных, действующие на
территории страны (ст. 14—16 БК РФ).
За счет средств бюджетной системы БК РФ гарантировал
предоставление гражданам услуг на безвозмездной основе в ка-
честве минимальных государственных стандартов (ст. 6), выра-
жающих социальные обязанности государства перед граждана-
ми. Федеральным законом от 20 августа 2004 г. «О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части
регулирования межбюджетных отношений» эта норма отмене-
на. В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Рос-
сийской Федерации»2 предусматривает право органов местного
самоуправления устанавливать муниципальные минимальные
стандарты (ч. 2 ст. 53).
1 См., например: Бюджетное послание Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюд-
жетной политике на 2004 год» // Финансы. 2003. № 6. С. 4.
2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
172 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения
В связи с функционированием государственных и местных
бюджетов возникает широкий круг общественных отношений,
которые регулируются особой подотраслью финансового пра-
ва — бюджетным правом. Бюджетное право связано с другими
разделами и институтами финансового права, что обусловлено
положением бюджета в финансовой системе РФ, его координи-
рующей ролью.
Специфика предмета бюджетного права состоит в том, что
оно регулирует отношения Российской Федерации, ее субъек-
тов, муниципальных образований и соответствующих органов
представительной и исполнительной власти. Эти отношения
возникают в связи с образованием, распределением и использо-
ванием денежных фондов государства (в том числе субъектов
Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее
значение для соответствующей территории.
Исходя из этой общей характеристики бюджетного права, в
нем можно выделить следующие блоки норм, которые закреп-
ляют и регулируют:
а) бюджетную систему и бюджетное устройство РФ, т. е.
виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы
их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;
б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и
входящих в нее бюджетов, порядок разграничения доходов и
расходов между бюджетами;
в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъек-
тов, муниципальных образований в области бюджета;
г) бюджетный процесс, т. е. порядок формирования и реали-
зации бюджета, а также порядок отчетности об исполнении
бюджета.
В соответствии с вышеизложенным бюджетное право — это
подотрасль финансового права — совокупность юридических норм,
регулирующих общественные отношения, которые возникают в свя-
зи с образованием, распределением и использованием денежных фон-
дов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.
Однако такой подход позволяет трактовать содержание
бюджетного права очень широко и отнести к нему не только соб-
ственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отно-
шения (например, касающиеся Налогов). Поэтому в определение
понятия бюджетного права Целесообразно ввести уточняющие
Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство РФ 173
признаки, основанные на конкретизации его предмета. Таким
образом, бюджетное право РФ — это совокупность финансово-
правовых норм, регулирующих отношения по организации бюджет-
ной системы РФ, определению состава и порядка разграничения
доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетен-
цию государства и муниципальных образований, а также бюджет-
ный процесс.
Центральное место бюджетной системы в составе финансов
России обусловливает и место бюджетного права в системе
финансового права: именно с него начинается Особенная часть
этой отрасли права.
Важнейшими принципами бюджетного права являются прин-
ципы федерализма и развития местного самоуправления, выте-
кающие из норм Конституции РФ и свойственные финансово-
му праву в целом. В бюджетном праве они находят специфиче-
ское проявление.
Принцип федерализма в бюджетном праве означает гаранти-
рованность самостоятельности бюджетной деятельности и бюд-
жетов субъектов Федерации как необходимой финансовой ос-
новы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной по-
литикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать
которые призван федеральный бюджет.
Принцип развития местного самоуправления выражается в за-
креплении права муниципальных образований на местный бюд-
жет и полномочий органов местного самоуправления по его
самостоятельному формированию и исполнению в целях реше-
ния задач местного значения в соответствии с законодатель-
ством Федерации и субъектов РФ.
В бюджетном праве выделяются, причем более четко, чем в
других разделах финансового права, материальные и процессу-
альные нормы.
Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюд-
жетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т. п.)
и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых
относится регулирование порядка (процедуры) прохождения
каждой из стадий бюджетного процесса, т. е. составления, рас-
смотрения, утверждения бюджета и т. д., формы взаимоотноше-
ний органов государственной власти, местного самоуправления,
представительных и исполнительных органов власти в этом
процессе. Значение бюджетно-процессуальных норм состоит в
174 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
том, что они устанавливают организационно-правовые формы
реализации материальных бюджетных прав субъектов бюджет-
ного права, механизм их осуществления. Процессуальные нор-
мы бюджетного права закреплены в части третьей БК РФ «Бюд-
жетный процесс в Российской Федерации».
Носители юридических прав и обязанностей в отношениях
по образованию, распределению и использованию бюджетов
всех уровней именуются субъектами бюджетного права.
В круг субъектов бюджетного права РФ входят:
1) государство и его территориальные подразделения — Рос-
сийская Федерация в целом; субъекты РФ (республики, края,
области, автономная область, автономные округа, города Мос-
ква и Санкт-Петербург; муниципальные образования и входя-
щие в их состав поселения; закрытые административно-терри-
ториальные образования);
2) органы государственной власти и местного самоуправле-
ния — представительные (законодательные) и исполнительные
органы государственной власти и местного самоуправления;
3) главные распорядители, распорядители и получатели бюд-
жетных средств;
4) банковская система.
Право на соответствующий бюджет — это основное из мате-
риальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно
государству, государственному или муниципальному образова-
нию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъ-
ектность тех или иных государственных (местных) органов.
В этом находит свое проявление конституционное положение о
том, что носителем суверенитета в Российской Федерации яв-
ляется ее народ. Из права на бюджет вытекает комплекс различ-
ных материальных бюджетных прав, принадлежащих назван-
ным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет
определенных доходов, использование их на экономические,
социальные и другие потребности территории. С ними связаны
соответствующие обязанности данных субъектов.
Конкретными процессуальными правами и обязанностями на-
делены представительные (законодательные) и исполнительные
органы государственной власти и местного самоуправления.
Это, например, полномочия по составлению и утверждению
бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных
форм и т. д.
Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство РФ 175
Вступая в общественные отношения для реализации своих прав
и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права стано-
вятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.
Бюджетные правоотношения — это урегулированные нормами
бюджетного права общественные отношения, возникающие в свя-
зи с формированием, распределением и использованием средств го-
сударственных и местных бюджетов.
Этим правоотношениям свойственны особенности, касающие-
ся их содержания и субъектного состава:
а) они возникают в связи с образованием, распределением и
использованием централизованного государственного или му-
ниципального денежного фонда соответствующей территории;
б) права и обязанности субъектов правоотношений обуслов-
лены формированием и исполнением бюджета как основного
финансового плана государства, государственного или муници-
пального образования;
в) в бюджетных правоотношениях, помимо органов государ-
ственной власти и местного самоуправления, непосредственно
участвуют в качестве субъектов этих отношений государство,
государственные или муниципальные образования.
Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного пра-
ва, могут быть материальными и процессуальными.
БК РФ для характеристики обязанностей органов власти в
области расходов бюджетных средств вводит новые в россий-
ском законодательстве понятия — бюджетное и расходное обяза-
тельства. Согласно Кодексу (ст. 6) бюджетные обязательства —
это расходные обязательства, исполнение которых предусмот-
рено законом (решением) о бюджете на соответствующий фи-
нансовый год.
К субъектам бюджетного права применяются установленные
в нормах бюджетного права меры ответственности за наруше-
ния бюджетного законодательства. Они предусмотрены в БК РФ
(часть IV), который привел вопросы ответственности за нару-
шения бюджетного законодательства в определенную систему.
Согласно БК РФ (ст. 281) нарушением бюджетного законода-
тельства признается неисполнение или ненадлежащее испол-
нение установленного Кодексом порядка составления и рас-
смотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, испол-
нения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней
бюджетной системы.
176 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
БК РФ определяет основания для применения мер принужде-
ния (ст. 283) и перечень этих мер, которые применяются к нару-
шителям бюджетного законодательства (ст. 282). В него входят:
предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного про-
цесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приос-
тановление операций по счетам в кредитных организациях; на-
ложение штрафа; начисление пени; иные меры.
Помимо упомянутых положений БК РФ, нормы об ответ-
ственности в бюджетной сфере включены в новый КоАП РФ,
введенный в действие с 1 июля 2002 г. (ст. 15.14—15.16). Вместе
с тем в данной области в соответствующих случаях применяются
и меры уголовной ответственности, предусмотренные УК РФ.
Источники бюджетного права. Основой всех правовых норм,
регулирующих бюджетные отношения, является Конституция
РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные
начала и принципы бюджетной деятельности в Российской
Федерации (ст. 71, 72, 101, 104, 106, 114, 132 и др.). Помимо
этого и конституционные нормы общего значения определяют
основные принципы и формы взаимоотношений в области бюд-
жета, основы организации бюджетной деятельности государ-
ства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней
субъектов.
Среди действующих в данной сфере законодательных актов
особо следует отметить БК РФ — впервые принятый в России
(31 июля 1998 г.) кодифицированный федеральный законода-
тельный акт, регулирующий бюджетные отношения в стране.
Кодекс введен в действие с 1 января 2000 г. В нем установлены
общие принципы бюджетного законодательства РФ, правовые
основы функционирования бюджетной системы, включая феде-
ральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и муниципаль-
ных образований, государственные внебюджетные фонды, оп-
ределены правовое положение субъектов бюджетных правоот-
ношений, основы межбюджетных отношений, бюджетного
процесса, основания и виды ответственности за нарушение
бюджетного законодательства.
Кодекс призван сыграть важную роль в обеспечении бюд-
жетных отношений необходимой правовой основой, оказать
воздействие на формирование бюджетного законодательства
субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых ак-
тов органов местного самоуправления.
Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство РФ 177
В БК РФ входят следующие части: «Общие положения»;
«Бюджетная система Российской Федерации»; «Бюджетный
процесс в Российской Федерации»; «Ответственность за нару-
шение бюджетного законодательства Российской Федерации»;
«Заключительные положения».
Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете,
помимо конкретных показателей его доходов и расходов, также
содержат правила общего значения, т. е. нормы бюджетного
права.
В сфере бюджетных отношений, помимо законов, на феде-
ральном уровне действуют указы Президента РФ, постановле-
ния Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов
РФ, которым принадлежит важная роль в практической органи-
зации бюджетной деятельности государства.
В связи с распределением компетенции по правовому регу-
лированию бюджетных отношении между органами власти раз-
ных уровней, источниками бюджетного права, действующими
в пределах соответствующей территории, являются также норма-
тивно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуп-
равления. Эти правовые акты конкретизируют, применительно к
местным особенностям, установленные на федеральном уровне
правила, при этом они не должны противоречить последним.
Таким образом, система источников бюджетного права в
Российской Федерации состоит из правовых актов трех уров-
ней, что обусловлено федеративным государственным устрой-
ством и действием принципов местного самоуправления. Вмес-
те с тем названные источники имеют и разную форму в зависи-
мости от вида органов, принявших их.
§ 3. Бюджетная система и бюджетное устройство
Российской Федерации
Все действующие на территории РФ бюджеты представляют
в совокупности определенную систему, а именно — бюджетную
систему. Следует заметить, что БК РФ (ст. 6 и 10) расширил
рамки понятия бюджетной системы, включив в нее, помимо
бюджетов в собственном смысле слова, и внебюджетные госу-
дарственные социальные фонды (ст. 13). Такое объединение
является условным, поскольку внебюджетные фонды суще-
ственно отличаются от государственных и местных бюджетов
своим предназначением, конкретным целевым содержанием,
178 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
правовым режимом. Поэтому в учебнике они рассматриваются
в особой главе.
Каждое государство имеет свою организацию бюджетной
системы (структуры) и принципы ее построенйя/т. е. бюджет-
ное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное ус-
тройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на тер-
ритории страны, место и роль каждого из них, принципы их
функционирования и взаимосвязи.
Следовательно, бюджетное устройство — это основанные на
правовых нормах принципы построения бюджетной системы, ее
структура и организация взаимодействия входящих в нее бюдже-
тов по линии их доходов и расходов.
Бюджетное устройство страны определяется ее государствен-
ным устройством. В унитарном государстве бюджетная система
состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных
бюджетов. Для бюджетной системы федеративного государства,
каковым является Россия, характерны три уровня — федераль-
ный бюджет, бюджеты субъектов Федерации (государственные
бюджеты) и местные (муниципальные) бюджеты. Все они явля-
ются самостоятельными частями бюджетной системы страны.
Среди местных бюджетов следует выделить бюджеты админис-
тративно-территориальных единиц с особым правовым режи-
мом — бюджеты наукоградов, закрытых административно-тер-
риториальных образований1. Каждый из бюджетов служит фи-
нансовой базой для деятельности соответствующих органов
государственной власти или местного самоуправления.
В качестве основы бюджетного устройства в БК РФ закреп-
лены принципы единства, самостоятельности бюджетов и др.
(ст. 28, 29, 31). Федеральный закон от 20 августа 2004 г. допол-
няет и развивает положения о принципах устройства бюджет-
ной системы.
Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из
бюджетов в Российской Федерации, законодательство подчерки-
вает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимо-
действии бюджетов всех уровней по линии доходов и расходов.
1 См.: Закон РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-
территориальном образовании» // Ведомости РФ. 1992. № 33. Ст. 1915;
СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; 1998. № 31. Ст. 3822; 1999. № 14.
Ст. 1665; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» //
СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство РФ 179
Это взаимодействие осуществляется путем распределения между
бюджетами доходных источников, создания и частичного пере-
распределения целевых и региональных фондов, участия бюдже-
тов разных уровней в финансировании совместных программ,
оказания финансовой поддержки бюджетам нижестоящих уров-
ней. В результате складываются межбюджетные отношения, осу-
ществляемые органами государственной власти и местного само-
управления разных уровней (гл. 16 БК РФ).
Организационно-правовыми и экономическими гарантиями
единства бюджетной системы являются: ее единая правовая
база; использование единых бюджетных классификаций и ста-
тистической бюджетной информации; согласованные принци-
пы бюджетного. процесса; единая денежная система; единство
форм бюджетной документации; санкции за нарушение бюд-
жетного законодательства; единый порядок финансирования
расходов бюджетов всех уровней (ст. 29 БК РФ). Единство бюд-
жетной системы является необходимым условием проведения
единой социально-экономической, финансовой, в том числе бюд-
жетной и налоговой политики в стране.
Самостоятельность бюджетов обеспечивается правом само-
стоятельного сбалансирования и утверждения бюджета каждого
уровня соответствующими представительными органами госу-
дарственной власти и местного самоуправления, правом опре-
делять направления использования и расходования бюджетных
средств; наличием собственных источников бюджетных дохо-
дов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе
исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над
расходами и экономии по расходам.
Обобщенное выражение рассмотренные принципы находят
в принципах федерализма и развития местного самоуправления,
свойственных финансовой деятельности Российского государ-
ства в целом.
§ 4. Состав доходов и расходов бюджетной системы,
их разграничение между бюджетами
В соответствии с законодательством государственные и мест-
ные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того,
в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, также
имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих
бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели
соответственно своему предназначению. Однако их доходы и рас-
ходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета.
180 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Начиная с 2004 г. в федеральном бюджете на основании
Федерального закона от 23 декабря 2003 г. предусмотрено обра-
зование Стабилизационного фонда РФ. Соответствующие из-
менения и дополнения внесены в БК РФ, который дополнен
главой 131. Названный Фонд формируется за счет превышения
цены на нефть над базовой ценой (20 долларов США за один
баррель) и должен использоваться в целях сбалансирования
бюджета (для покрытия дефицита) при снижении цены на
нефть ниже базовой.
Все доходы и расходы бюджетной системы разграничивают-
ся (распределяются) между бюджетами разных уровней и видов.
Разграничение (распределение) доходов и расходов бюдже-
тов — это определение видов и объемов доходов и расходов,
подлежащих включению в каждый из бюджетов.
Законодательство устанавливает единую для бюджетов всех
уровней классификацию доходов и расходов, что обеспечивает
сопоставимость их показателей. Такая классификация обуслов-
лена принципом единства бюджетной системы в Российской
Федерации. Бюджетная классификация — это группировка дохо-
дов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с
присвоением объектам классификации группировочных кодов1.
Требование единства классификации сочетается с опреде-
ленными правами законодательных (представительных) органов
субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе
производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной
классификации, не нарушая общих принципов ее построения и
единства.
Доходы бюджетов. Все предусмотренные законодательством
доходы по социально-экономическим лризнакам можно под-
разделить на несколько групп: а) доходы от предприятий и дру-
гих организаций разных форм собственности; б) доходы от го-
сударственного и муниципального имущества; в) доходы от го-
сударственной внешнеэкономической и другой деятельности;
г) поступления от личных доходов граждан. Такая классифика-
ция имеет значение для характеристики материального содер-
жания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны.
Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных
1 См.: Федеральный закон «О бюджетной классификации Россий-
ской Федерации» (в ред. Федерального закона от 5 августа 2000 г.) //
СЗ РФ, 2000. № 32. Ст. 3338; 2003. № 19. Ст. 1751.
Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство РФ 181
видов платежей и поступлений. Среди них важнейшая роль при-
надлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.
Федеральный закон «О бюджетной классификации Россий-
ской Федерации» и БК РФ делят доходы бюджета: а) на налого-
вые с выделением их видов и б) неналоговые (доходы от ис-
пользования государственного и муниципального имущества, от
его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.).
Вместе с тем важное значение для характеристики правового
статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов
бюджетной системы по организационно-правовым признакам.
Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают
доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулиру-
ющие.
Закрепленные доходы бюджетов — это доходы, которые в со-
ответствии с законодательством полностью или в твердо фикси-
рованной доле (в процентах) на постоянной основе закреплены
за соответствующим бюджетом. БК РФ (ст. 47) называет их соб-
ственными доходами (что не вполне точно). Общий перечень
разных видов доходных источников, закрепленных за бюджета-
ми разных уровней, содержится в БК РФ (гл. 7—9).
В свою очередь законодательство субъектов РФ вправе пере-
давать доходные источники, находящиеся в их распоряжении, в
местные бюджеты. Доля закрепленных (собственных) доходов в
бюджете имеет существенное значение для его действительной
самостоятельности. В современных условиях для бюджетов ни-
жестоящих уровней это продолжает оставаться болезненным
вопросом.
Регулирующие доходы бюджета — это виды доходов, которые
передаются на очередной год нижестоящим бюджетам в целях
сбалансирования их доходов и расходов, в виде процентных от-
числений от доходов на основании решений вышестоящих ор-
ганов власти. Статья 58 БК РФ предусматривает такой порядок
в отношениях между субъектами РФ и муниципальными обра-
зованиями.
Для регулирования бюджета (ежегодного планового распре-
деления доходов бюджета в целях его сбалансирования), поми-
мо процентных отчислений от сумм каких-либо видов доходов,
применяется и иной метод: оказание прямой финансовой поддер-
жки из бюджета вышестоящего уровня в форме фиксированной
денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время
она предоставляется в следующих формах: дотации, субвенции
182 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
и субсидии, создания фондов финансовой поддержки субъектов
РФ и муниципальных образований, а также бюджетного креди-
та и бюджетной ссуды (гл. 16 БК РФ).
Дотация в бюджетных отношениях — это определенная де-
нежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по реше-
нию соответствующего представительного органа власти на без-
возвратной и безвозмездной основе в нижестоящий бюджет, не
оговариваемая каким-либо целевым направлением средств.
Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма,
выделяемая из вышестоящего бюджета в бюджеты субъектов
Федерации и муниципальных образований для осуществления
определенных целевых расходов. Субвенции, как и дотации,
предоставляются на основе решений соответствующих выше-
стоящих представительных органов власти.
Бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований мо-
гут быть предоставлены также субсидии, т. е. денежные средства,
выделенные из вышестоящего бюджета для финансирования
целевых расходов на условиях долевого участия в них. Субвенции
и субсидии подлежат возврату в случае их нецелевого использо-
вания, а также неиспользования в установленные сроки. Дота-
ции и субвенции закрытым административно-территориальным
образованиям предоставляются непосредственно из федерально-
го бюджета (см., например, ст. 60 Федерального закона «О фе-
деральном бюджете на 2004 год»).
В целях оказания финансовой помощи создаются: в феде-
ральном бюджете Фонд финансовой поддержки субъектов РФ,
а в бюджетах субъектов Федерации — фонды финансовой под-
держки муниципальных образований. В федеральном бюджете в
последнее время, помимо названного, создаются: Фонд компен-
саций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд
регионального развития и Фонд реформирования региональных
финансов (ст. 42, 46, 48, 50, 51 Федерального закона «О феде-
ральном бюджете на 2004 год»).
Продолжая характеристику доходной части бюджета, в ней в
зависимости от права собственности следует выделить, помимо
собственных доходов, заемные средства, которые подлежат воз-
врату. Источниками заемных средств могут быть: выпуск госу-
дарственных или местных займов на инвестиционные цели;
получение кредита в банке, получение кредита или ссуд из иных
бюджетов. Под бюджетным кредитом понимается предоставле-
ние средств в другой бюджет для финансирования бюджетных
Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство РФ 183
расходов на возвратной и возмездной основах. Так, субъекту РФ
предоставляется бюджетный кредит сроком до одного года из
федерального бюджета в объеме, утвержденном законом о феде-
ральном бюджете. Процентная ставка за пользование кредитом
устанавливается этим же законом.
Расходы бюджетов. Расходная часть бюджетной системы
включает следующие основные направления: содержание орга-
нов государственной власти и местного самоуправления, судов
и правоохранительных органов; оборона и безопасность стра-
ны; финансирование отраслей экономики; охрана окружающей
природной среды; социально-культурная сфера; наука; между-
народная деятельность.
Подробная конкретизация видов расходов бюджетной систе-
мы определена в нормах БК РФ и Федеральном законе «О бюд-
жетной классификации Российской Федерации». В названном
законодательстве выделяются функциональная, экономическая,
ведомственная и другие классификации расходов бюджетов
(ст. 66-68 БК РФ).
Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следу-
ющих основных принципов: а) соответствие состава расходов
предметам ведения Российской Федерации, субъектов Федера-
ции или органов местного самоуправления (по принадлежнос-
ти); б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий,
организаций, учреждений при формировании расходов каждого
бюджета; в) учет значения и роли определенных учреждений
или мероприятий, масштабов и последствий их влияния на раз-
витие общества; г) принцип самостоятельности субъектов Фе-
дерации и органов местного самоуправления в определении
направлений и состава расходов своих бюджетов. Все эти прин-
ципы действуют в совокупности и характеризуют состав расхо-
дов бюджетов всех уровней. Названные принципы отражены в
законодательстве и находят свое проявление в правовых актах
об утверждении конкретных бюджетов на определенный финан-
совый год.
Формирование расходов бюджетов всех уровней осуществля-
ется в соответствии с расходными обязательствами, обусловлен-
ными разграничением полномочий между соответствующими
органами государственной власти и местного самоуправления
(ст. 65 БК РФ в ред. Федерального закона от 20 августа 2004 г.).
Порядок возникновения и реализации этих обязательств уста-
новлен в гл. 11 БК РФ.
184 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Необходимое условие реализации намеченных расходов —
соблюдение принципа сбалансированности бюджета (ст. 33 БК
РФ), т. е. требование соответствия объема расходов бюджета
суммарному объему его доходов. Негативным проявлением от-
клонения от этого принципа является дефицит бюджета, т. е.
превышение расходов над доходами. БК РФ при наличии дефи-
цита требует определения источников его финансирования и
соблюдения определенного порядка формирования и исполне-
ния бюджета (ст. 92—96, 229, 230). С 2004 г. с целью обеспече-
ния сбалансированности федерального бюджета при снижении
цены на нефть ниже базовой предусмотрено создание Стабили-
зационного фонда РФ. В расходной части бюджетов всех уровней
создаются резервные фонды государственных органов исполни-
тельной власти и органов местного самоуправления. При этом
запрещено создавать резервные фонды законодательных (пред-
ставительных) органов и депутатов (ст. 81 БК РФ). В федераль-
ном бюджете, помимо резервного фонда Правительства РФ,
образуется резервный фонд Президента РФ. Кроме упомянутых
фондов в бюджетах могут создаваться целевые фонды отрасле-
вого характера.
Расходы бюджетной системы отражают, кроме внутренних
задач страны, международные связи России, в частности, со
странами СНГ. Таким образом, бюджетная система является
финансовой основой реализации внутренней и внешней госу-
дарственной политики России.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. В каких аспектах можно определить понятие бюджета?
2. Дайте определение понятия бюджета в экономическом
аспекте.
3. Определите понятие бюджета в юридическом аспекте.
4. Что такое консолидированный бюджет Российской Феде-
рации?
5. Что такое консолидированный бюджет субъекта РФ, кон-
солидированный бюджет муниципального образования? Пояс-
ните на конкретных примерах.
6. Для чего составляется консолидированный бюджет?
7. Какова роль государственного бюджета? Чем она отлича-
ется от роли других звеньев финансовой системы?
8. Что такое бюджетное право?
Глава 6. Бюджетное право и бюджетное устройство РФ 185
9. Что является предметом бюджетного права?
10. Что такое материальные и процессуальные нормы бюд-
жетного права? Приведите примеры из действующего законода-
тельства.
11. Определите понятие бюджетных правоотношений. Како-
вы их особенности?
12. Охарактеризуйте круг субъектов бюджетных правоотно-
шений.
13. Определите источники бюджетного права, проведите
классификацию.
14. Назовите новые источники бюджетного права, принятые
в последнее время.
15. Каково основное содержание БК РФ?
16. Что такое бюджетная система, что входит в бюджетную
систему?
17. Определите понятие бюджетного устройства РФ.
18. Какова роль федерального бюджета, бюджетов субъектов
РФ, местных бюджетов?
19. Какие принципы бюджетного устройства закреплены за-
конодательством?
20. Что означает единство бюджетной системы РФ?
21. В чем проявляется самостоятельность бюджетов?
22. Что такое бюджетная классификация? Каково ее значение?
23. Какие группы доходов бюджетов выделяются по Феде-
ральному закону «О бюджетной классификации Российской
Федерации»?
24. Какие налоговые доходы закрепляются в качестве соб-
ственных за федеральным, региональными и местными бюдже-
тами?
25. Какие неналоговые доходы отнесены БК РФ к собствен-
ным доходам федерального, региональных и местных бюджетов?
26. Какие формы прямой финансовой поддержки (помощи)
бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов установлены зако-
нодательством?
27. Что такое субвенция в бюджетных отношениях? Чем она
отличается от субсидии?
28. Что такое дотация в бюджетных отношениях? Чем она
отличается от субвенции и субсидии?
29. Каковы основные направления бюджетных расходов?
30. Какие виды классификации расходов бюджетов установ-
лены законодательством?
186 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
31. Что такое функциональная, экономическая, ведомствен-
ная классификация расходов бюджета?
32. По каким принципам расходы распределяются между
, звеньями бюджетной системы?
33. Определите понятие и содержание расходных обяза-
тельств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных
образований.
34. Что понимается под сбалансированностью бюджета?
35. Что такое бюджетный дефицит? Какие источники фи-
нансирования бюджетного дефицита установлены законода-
тельством?
36. Дайте определение понятиям текущих капитальных рас-
ходов бюджета.
37. Какие фонды создаются в рамках бюджетов? Каково их
назначение?
38. Каково назначение и правовой статус Стабилизационно-
го фонда РФ?
Глава 7. Бюджетная компетенция (права)
Российской Федерации, ее субъектов
и муниципальных образований
§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетной
компетенции (прав) Российской Федерации,
ее субъектов и муниципальных образований
В российском законодательстве, а также в юридической ли-
тературе часто встречается термин «бюджетные права» для ха-
рактеристики компетенции государства, его территориальных
подразделений и соответствующих органов власти (или самоуп-
равления) в области бюджета. Однако этот термин не следует
понимать буквально. Он является условным, поскольку в дан-
ном случае речь идет о правах особого содержания: бюджетные
права по своим юридическим свойствам во многих случаях сли-
ваются с обязанностями в едином полномочии (например, пра-
во утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства
по основным направлениям расходов и т. д.). Но существуют и
«раздельные» их права и обязанности (например, право направ-
лять субсидию или кредит в бюджет другого уровня, право до-
полнительных расходов на социальные мероприятия).
Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать
как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов.
Применение его в определенной мере обусловлено традицией,
которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного пра-
Глава 7. Бюджетная компетенция (права) РФ и ее субъектов 187
ва — государственных и муниципальных образований, их орга-
нов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав
в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов от
вторжения в компетенцию нижестоящих, а последних ориенти-
рует на активную деятельность. Следует заметить, что БК РФ
применительно к данной области первоначально использовал
термин «компетенция» в отношении органов государственной
власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления,
изменив его впоследствии на «полномочия» (гл. 2). Однако в
литературе наряду с названным термином продолжает приме-
няться выражение «бюджетные права».
Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-
правовой статус государства и его территориальных подразделе-
ний. Основа этого статуса — право на самостоятельный бюджет.
Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не тем или
иным органам государственной власти или местного самоуправ-
ления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (пол-
номочий) материального и процессуального содержания, по-
средством использования которых и осуществляется право на
самостоятельный бюджет. Это права на получение определен-
ных доходов, распределение и использование их на нужды соот-
ветствующей территории, а также права по регулированию бюд-
жетных отношений в рамках установленной компетенции. Ос-
новы разграничения бюджетной компетенции установлены
Конституцией РФ.
Таким образом, бюджетная компетенция Российской Федера-
ции, ее субъектов, муниципальных образований — это принадле-
жащие им в области бюджета полномочия в лице соответствую-
щих государственных органов власти или местного самоуправле-
ния по формированию и реализации собственного бюджета и
регулированию бюджетных отношений на своей территории в оп-
ределенных законодательством пределах.
Обобщенно основное содержание бюджетной компетенции
Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образо-
ваний составляют следующие полномочия: а) формировать соб-
ственный бюджет и самостоятельно его использовать; б) полу-
чать предусмотренные законодательством доходы для включе-
ния их в данный бюджет; в) использовать средства собственного
бюджета для осуществления задач и функций соответствующего
государственного или муниципального уровня; г) самостоятель-
188 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
но определять направления расходов собственных бюджетов; д)
распределять собственные бюджетные доходы между бюджета-
ми данной территории; е) формировать и использовать в рамках
собственного бюджета целевые и резервные фонды; ж) объеди-
нять средства своего бюджета со средствами других бюджетов и
иными финансовыми ресурсами; з) привлекать в бюджеты за-
емные средства (выпуск облигаций федеральных займов, зай-
мов субъектов Федерации и муниципальных займов, использо-
вание банковского кредита и др.); и) оказывать финансовую
поддержку нижестоящим бюджетам; к) получать компенсацию
за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения
доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие реше-
ний вышестоящих органов государственной власти после утверж-
дения бюджета; л) самостоятельно распоряжаться дополнительно
выявленными или сэкономленными средствами (свободными
остатками средств); м) осуществлять правовое регулирование
отношений, касающихся собственного бюджета, и в установ-
ленных пределах — межбюджетных отношений; н) защищать
свои бюджетные права в судебном порядке.
В процессе реализации этой компетенции возникают разно-
образные бюджетные отношения, в частности, отношения по
распределению доходов и расходов между бюджетами разных
уровней в целях финансового обеспечения осуществления пол-
номочий органов государственной власти и местного самоуп-
равления. БК РФ называет их межбюджетными отношениями,
устанавливает принципы этих отношений, отмечая равенство
бюджетных прав субъектов РФ и равенство бюджетных прав
муниципальных образований (ст. 311).
Разграничение бюджетной компетенции между названными
субъектами основано на принципах федерализма и местного
самоуправления и вытекающих из них принципах единства
бюджетной системы РФ и самостоятельности бюджета каждого
уровня, закрепленных в Конституции РФ и российском законо-
дательстве. Исходя из конституционных положений, Федераль-
ный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополне-
ний в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных орга-
нов государственной власти субъектов Российской Федерации»
и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принци-
пах организации местного самоуправления в Российской Феде-
Глава 7. Бюджетная компетенция (права) РФ и ее субъектов 189
рации» конкретизировали и уточнили разграничение полномо-
чий между федеральными, региональными органами государ-
ственной власти и органами местного самоуправления в целом,
а также в сфере бюджета. Так, Федеральный закон от 4 июля
2003 г. предписывает субъектам Федерации самостоятельное
финансовое обеспечение полномочий, относящихся к предме-
там их ведения, за счет средств своих бюджетов (ст. 262). В то же
время для осуществления полномочий субъекта Федерации, от-
носящихся к предметам совместного ведения, могут быть до-
полнительно выделены средства из федерального бюджета в
установленном федеральным законодательством порядке
(ст. 263). Подобный подход определен и в отношении бюджет-
ной компетенции муниципальных образований (ст. 18 Феде-
рального закона от 6 октября 2003 г.)1.
Естественно, что на каждом уровне бюджетные полномочия
имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают
отношения, свойственные субъектам именно данного уровня.
Поэтому помимо общей характеристики бюджетных прав (ком-
петенции), необходимо их рассмотрение с целью выявления
особенностей применительно к конкретным видам субъектов
бюджетного права.
Задачи развития бюджетных полномочий нацелены на со-
вершенствование межбюджетных отношений и достижение
сбалансированности интересов всех участников данных отно-
шений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспре-
деление средств между бюджетами, которое обеспечило бы ре-
альную самостоятельность субъектов РФ и муниципальных об-
разований в рамках установленного разграничения полномочий
и ответственности в этой сфере между органами власти разных
уровней2.
§ 2. Особенности бюджетной компетенции
Российской Федерации
Содержание бюджетной компетенции РФ обусловлено ее
суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции
1 Основные положения названных федеральных законов вступят в
силу в 2005—2006 гг.
2 См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской
Федерации на период до 2005 г. Одобрена постановлением Правитель-
ства РФ от 15 августа 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.
190 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
РФ (ст. 4) на всю территорию России. Принадлежность бюд-
жетных полномочий суверенному государству придает им осо-
бый характер, отличает их от полномочий других субъектов.
Роль бюджетных полномочий РФ заключается в том, что они
обеспечивают создание финансовой базы, без которой невоз-
можно действительное осуществление государственного сувере-
нитета РФ и полномочий по предметам ее ведения. С помощью
бюджетных полномочий в распоряжении федеральных органов
власти образуется государственный (федеральный) бюджет, не-
обходимый для функционирования России в качестве суверен-
ного государства и для выполнения им своих внутренних и вне-
шних задач, проводится единая бюджетно-финансовая политика
на территории всей страны и в конечном счете — единая соци-
ально-экономическая политика. Кроме того, они создают фи-
нансовые возможности для координации и объединенных дей-
ствий России в рамках СНГ, а также для выполнения междуна-
родных обязательств иного масштаба.
Бюджетные полномочия РФ закреплены в ряде статей Кон-
ституции РФ, а также в БК РФ, других правовых актах, в част-
ности, в принимаемых ежегодно федеральных законах о феде-
ральном бюджете, в указах Президента РФ и постановлениях
Правительства РФ. Статья 7 БК РФ содержит перечень полно-
мочий, входящих в компетенцию органов государственной вла-
сти РФ в области регулирования бюджетных отношений. Они
конкретизируются в других соответствующих нормах Кодекса.
В основном, в компетенцию Российской Федерации входят сле-
дующие бюджетные полномочия.
1. Право регулировать бюджетные отношения на территории
страны в целом. Федеральное законодательство содержит дей-
ствующие на всей территории России нормы о бюджетном уст-
ройстве и бюджетном процессе, бюджетной классификации
(группировке доходов и расходов бюджетов всех уровней), об
организации бюджетной отчетности и др.
2. Право на самостоятельный федеральный бюджет.
3. Право устанавливать налоги, сборы, неналоговые источ-
ники доходов, подлежащие зачислению в бюджетную систему.
При этом в непосредственном ведении РФ находятся те налоги
и сборы, которые отнесены к федеральным. В то же время уста-
новление общих принципов налогообложения является предме-
том совместного ведения РФ и субъектов Федерации.
Глава 7. Бюджетная компетенция (права) РФ и ее субъектов 191
4. Полномочия по разграничению (распределению) бюджет-
ных доходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъек-
тов Федерации. Перечень доходов федерального бюджета, вклю-
чающий не только налоговые, но и неналоговые доходы, содер-
жит БК РФ (ст. 50—51). Отнесение налогов к федеральному,
региональному или местному уровням закреплено в НК РФ.
5. Установление основ разграничения расходов между бюд-
жетами соответственно разграничению имущества и компетен-
ции между органами государственной власти РФ и ее субъектов,
а также органами местного самоуправления.
6. Регулирование соотношения доходов и расходов бюджетов
субъектов Федерации путем передачи в них отчислений от на-
логов и других источников доходов, а также выделения дота-
ций, субвенций, оказания финансовой поддержки из федераль-
ного бюджета в других формах.
7. Право образовывать в федеральном бюджете резервные и
целевые фонды, в том числе фонды финансовой поддержки
субъектов РФ.
8. Контроль за использованием субъектами РФ и муници-
пальными образованиями средств, выделенных им из федераль-
ного бюджета.
В случае неисполнения субъектом РФ бюджетных обяза-
тельств Правительство РФ вправе ходатайствовать о введении
временной финансовой администрации для осуществления полно-
мочий субъекта РФ (гл. 19' БК РФ).
В рассмотренном перечне бюджетных прав РФ можно выде-
лить следующие группы полномочий: а) в отношении бюджет-
ной системы РФ в целом; б) в отношении федерального бюдже-
та; в) в отношении бюджетов субъектов Федерации; г) в отно-
шении местных бюджетов.
В этом проявляется важная координирующая роль федераль-
ных органов власти в функционировании бюджетной системы
страны.
§ 3. Особенности бюджетной компетенции
субъектов Российской Федерации
Бюджетные права (компетенция) РФ и бюджетные права ее
субъектов между собой тесно связаны и взаимообусловлены.
Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения РФ
в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъек-
тами Федерации, вне пределов которых субъекты Федерации
192 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
самостоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти,
они осуществляют собственное правовое регулирование бюджет-
ных отношений, принимают законы и иные нормативные право-
вые акты. Важной стороной в характеристике бюджетно-правово-
го статуса субъектов РФ выступает их равноправие (ст. 31' БК РФ).
Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо норм
Конституции РФ, являются БК РФ, иные правовые акты РФ, а
также законодательство самих субъектов РФ: их конституции
или уставы и специальное бюджетное законодательство.
В БК РФ (ст. 8) перечислены полномочия, входящие в ком-
петенцию органов государственной власти субъектов РФ в об-
ласти регулирования бюджетных отношений, комплексно опре-
делены виды доходов, подлежащих зачислению в бюджеты
субъектов РФ (ст. 56, 57), содержание расходных обязательств
этих бюджетов (ст. 85).
Бюджетные полномочия субъектов РФ отражают связи пос-
ледних по линии бюджета в трех направлениях: а) с федераль-
ными органами власти; б) с органами власти других субъектов
Федерации; в) с органами местного самоуправления. Они со-
стоят в основном в следующем.
1. Законодательное регулирование бюджетной системы, бюд-
жетного устройства и бюджетного процесса на соответствую-
щей территории, исходя из основ, установленных законодатель-
ством РФ. При этом учитываются особенности системы муни-
ципальных образований и административно-территориального
устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов
государственной власти и органов местного самоуправления.
2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных
прав муниципальных образований (в составе соответствующих
субъектов РФ) в лице их органов местного самоуправления.
3. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет —
республиканский, краевой, областной и т. д., утверждаемый соот-
ветствующим представительным (законодательным) органом вла-
сти. Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятель-
ность органов государственной власти субъекта Федерации, вы-
полнение социально-экономических планов и программ по
обеспечению жизнедеятельности соответствующего государствен-
ного образования и удовлетворению потребностей его населения.
Представительные органы власти субъектов РФ самостоя-
тельно утверждают бюджет и контролируют его исполнение.
Исполнительные органы государственной власти субъектов
Глава 7. Бюджетная компетенция (права) РФ и ее субъектов 193
Федерации организуют исполнение соответствующего регио-
нального бюджета.
4. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федера-
ции со средствами других бюджетов на договорной основе. Та-
кое объединение может быть произведено также со средствами
предприятий, организаций и граждан для финансирования эко-
номических, природоохранных и социальных программ, в том
числе совместных и межрегиональных.
5. Право вводить на своей территории в соответствии с зако-
нодательством РФ региональные налоги, сборы, другие плате-
жи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации, а
также определять их размеры, льготы и т. п.
6. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта
РФ налогов и других доходных источников, в том числе отчис-
лений от федеральных налогов. Виды доходов бюджетов субъек-
тов РФ предусмотрены в БК РФ (ст. 56, 57), налоговом и другом
федеральном законодательстве.
7. Право распределения доходов между бюджетом субъекта
Федерации и местными бюджетами соответствующей террито-
рии. При этом субъект Федерации вправе установить нормати-
вы отчислений (единые и дополнительные) в местные бюджеты
от находящихся в их распоряжении федеральных и региональ-
ных доходов, выделять местным бюджетам дотации, субвенции,
кредиты (ст. 58 БК РФ).
8. Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и
целевые фонды, фонды финансовой поддержки муниципальных
образований.
9. Право контролировать использование средств муници-
пальными образованиями, выделенными им из бюджетов
субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного
самоуправления бюджетного законодательства; при неисполне-
нии ими бюджетных обязательств ходатайствовать о введении
временной финансовой администрации (гл. 19' БК РФ).
10. Право самостоятельно использовать доходы, дополни-
тельно полученные при исполнении бюджета сверх утвержден-
ных, а также суммы превышения доходов над расходами, обра-
зующиеся в результате увеличения поступлений в бюджет или
экономии в расходах (ст. 232 БК РФ).
11. Право на компенсацию за счет средств федерального
бюджета потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или
увеличение его расходов в том случае, если они обусловлены
194 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
принятием решений органа федеральной власти в ходе испол-
нения утвержденного бюджета.
Бюджетные права субъектов Федерации гарантируются су-
дебной защитой.
§ 4. Особенности бюджетной компетенции,
муниципальных образований
Все муниципальные образования в лице органов местного
самоуправления обладают бюджетной компетенцией. Посред-
ством входящих в нее полномочий создается финансовая база,
необходимая для решения органами местного самоуправления
своих социально-экономических и других вопросов местного
значения, а также для осуществления финансирования отдель-
ных государственных полномочий, передаваемых органам мест-
ного самоуправления. Указанные права также обеспечивают
возможность органам местного самоуправления в пределах их
компетенции регулировать на своей территории бюджетные
отношения с учетом местных особенностей.
Основы бюджетных прав муниципальных образований в
лице органов местного самоуправления закреплены в Консти-
туции РФ (гл. 8), в БК РФ, федеральных законах (в их числе
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федера-
ции»1, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. с таким же
наименованием (основные положения его вступают в силу с
Г января 2006 г.), Федеральный закон от 25 сентября 1997 г.
«О финансовых основах местного самоуправления»2). БК РФ
обобщенно определяет круг полномочий, отнесенных к компе-
тенции органов местного самоуправления в области регулиро-
вания бюджетных отношений (ст. 9).
Положения федерального законодательства конкретизиру-
ются в законодательстве субъектов РФ и нормативных актах
самих органов местного самоуправления. Вместе с тем Феде-
ральный закон «О финансовых основах местного самоуправле-
ния» предписывает органам государственной власти РФ и орга-
нам государственной власти субъектов РФ содействовать разви-
тию местных финансов, участвовать в решении вопросов
местного значения путем выполнения целевых федеральных и
региональных программ. При этом названный Закон закрепля-
' СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 2003. № 28. Ст. 2890; № 50. Ст. 4855.
2 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 2004. № 27. Ст. 2711.
Глава 7. Бюджетная компетенция (права) РФ и ее субъектов 195
ет право контроля со стороны этих органов государственной
власти за соблюдением органами местного самоуправления
бюджетного и налогового законодательства РФ и субъектов РФ.
К основным бюджетным полномочиям муниципальных об-
разований относятся следующие.
1. Право каждого муниципального образования на самосто-
ятельный местный бюджет, утверждаемый представительным
органом местного самоуправления. Принцип такой независи-
мости органов местного самоуправления в отношении подве-
домственного бюджета закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и
названных федеральных законах.
2. Право выделять в качестве составной части местного бюд-
жета сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов,
городских районов, не являющихся муниципальными образо-
ваниями (п. 3 ст. 9 БК РФ). Новый федеральный закон об об-
щих принципах организации местного самоуправления от
6 октября 2003 г., предусматривающий возможность организа-
ции двухуровневых муниципальных образований (ст. 2), содер-
жит нормы о соответствующих межмуниципальных бюджетных
отношениях (п. 4 ст. 53).
3. Право регулировать в соответствии с федеральным и реги-
ональным законодательством межбюджетные отношения в слу-
чае вхождения в состав данного муниципального образования
других муниципальных образований и поселений.
4. Право на получение закрепленных федеральным и регио-
нальным законодательством за местными бюджетами доходов, а
также отчислений от регулирующих источников доходов (ст. 7
Федерального закона «О финансовых основах местного самоуп-
равления»). При недостаточности средств для сбалансирования
местных бюджетов им передаются из бюджетов субъектов РФ до-
тации, субсидии, субвенции, кредиты по решению представитель-
ных органов власти субъектов Федерации, оказывается помощь из"
фонда финансовой поддержки муниципальных образований
(гл. 16 БК РФ).
5. Право на получение из вышестоящих бюджетов финансо-
вых ресурсов, необходимых для осуществления отдельных госу-
дарственных полномочий, передаваемых на муниципальный
уровень (гл. 11 БК РФ). '
6. Право самостоятельно расходовать средства местных бюд-
жетов на социально-экономическое развитие муниципального
образования, а также на содержание органов местного самоуп-
равления, другие цели.
196 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Органы местного самоуправления вправе увеличивать в пре-
делах имеющихся средств нормы расходов на содержание жи-
лищно-коммунального хозяйства, социально-культурных уч-
реждений, органов милиции и др., определять дополнительные
льготы и пособия и т. п.
7. Право образовывать в местных бюджетах в пределах объе-
мов их доходов резервные и целевые фонды.
8. Право самостоятельно использовать дополнительно получен-
ные в ходе исполнения бюджета средства и суммы превышения
доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате
превышения доходов над расходами или экономии в расходах.
9. Право объединять на договорной основе средства местно-
го бюджета со средствами иных, бюджетов, а также предприя-
тий, учреждений, организаций для финансирования строитель-
ства, ремонта и содержания объектов производственного и не-
производственного назначения.
10. Право представительного органа местного самоуправле-
ния устанавливать и вводить на своей территории в соответ-
ствии с законодательством РФ местные налоги, сборы, другие
платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет, а также
право в соответствии с федеральным законодательством опре-
делять размеры этих платежей, льготы.
11. Право на компенсацию увеличившихся расходов или
уменьшившихся доходов, возникших в результате решений,
принятых вышестоящими органами государственной власти.
Это право как важная гарантия стабильности местных бюдже-
тов закреплено в Конституции РФ (ст. 133).
12. Право регулировать бюджетные отношения на террито-
рии соответствующего муниципального образования в соответ-
ствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и
субъектов Федерации применительно к местным условиям.
13. Гарантированное Конституцией РФ право местного са-
моуправления на судебную защиту (ст. 133), распространяюще-
еся и на область бюджетных отношений.
Выделяется своими особенностями бюджетно-правовой ста-
тус закрытых административно-территориальных образований
(далее — ЗАТО)1. ЗАТО — это имеющая органы местного само-
управления административно-территориальная единица с осо-
бым правовым режимом, обусловленным необходимостью обес-
печения безопасности и охраны государственной тайны. ЗАТО
1 См.: Закон РФ «О закрытом административно-территориальном
образовании»; ст. 54, 59 Федерального закона «О федеральном бюдже-
те на 2004 год».
Глава 7. Бюджетная компетенция (права) РФ и ее субъектов 197
находится в ведении федеральных органов государственной вла-
сти по соответствующим вопросам. Это определило особеннос-
ти и финансово-правового положения ЗАТО. В отличие от иных
муниципальных образований, ЗАТО вступает в бюджетные пра-
воотношения непосредственно с федеральными органами влас-
ти. Законодательством предусматриваются также особенности
организации местного самоуправления в наукоградах и на при-
граничных территориях (ст. 81 и 82 Федерального закона от
6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»), что распространя-
ется и на бюджетные отношения.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Определите понятие бюджетной компетенции государства
и его территориальных подразделений. Каковы юридические
особенности этого понятия?
2. Назовите обобщенный перечень бюджетных полномочий
государства и его территориальных подразделений.
3. Укажите законодательство, определяющее бюджетную
компетенцию Российской Федерации.
4. Назовите бюджетную компетенцию РФ, относящуюся к
федеральному бюджету, к бюджетам субъектов Федерации и
местным бюджетам, к бюджетной системе РФ в целом.
5. Назовите бюджетные полномочия, составляющие компе-
тенцию субъекта РФ. Каково их значение?
6. Назовите полномочия субъекта РФ, относящиеся к его
собственному бюджету, относящиеся к федеральному бюджету,
к местным бюджетам.
7. Какими нормативными актами регулируется бюджетная
компетенция субъектов РФ?
8. Назовите бюджетную компетенцию муниципальных обра-
зований. Охарактеризуйте ее значение.
9. В каких бюджетных полномочиях муниципальных образо-
ваний выражаются их взаимоотношения с субъектами РФ, с
Российской Федерацией?
10. Какие нормативные акты составляют правовую основу
бюджетной компетенции муниципальных образований?
11. Назовите особенности бюджетно-правового статуса за-
крытых административно-территориальных образований.
12. На основе законодательства конкретного субъекта РФ (по
выбору) назовите источники доходов, передаваемые в местные
(муниципальные) бюджеты.
198 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса
§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы
Государственный и.местный бюджет как основной финансо-
вый план территории действует строго определенное время и
требует обновления. Это обусловлено происходящими в обще-
стве социально-экономическими изменениями. В связи с этим
государственные органы и органы местного самоуправления
осуществляют периодически деятельность по формированию
нового финансового плана и принимают меры по его реализа-
ции. Эта деятельность состоит из стадий: составления, рассмот-
рения и утверждения проекта бюджета. Эти три стадии в сово-
купности называются формированием бюджета. Следующая ста-
дия — исполнение бюджета. Заключительная стадия —
утверждение отчета об исполнении бюджета — включает, в свою
очередь, такие этапы: а) составление отчета об исполнении бюд-
жета; 0) рассмотрение отчета об исполнении бюджета; в) утвер-
ждение отчета об исполнении бюджета. Указанные стадии харак-
терны для бюджета любого уровня. Каждая из них регулируется
бюджетно-процессуальными нормами, закрепленными в БК РФ.
Таким образом, бюджетный процесс — это регламентирован-
ная правовыми нормами деятельность органов государственной
власти и местного самоуправления по составлению, рассмотре-
нию, утверждению и исполнению бюджета, завершаемая утверж-
дением отчета об исполнении бюджета.
Законодатель дает несколько иное определение бюджетного
процесса, исключая из него стадию утверждения отчета об испол-
нении бюджета и включая стадию контроля за его исполнением.
При этом бюджетным процессом охватывается и деятельность,
связанная с принятием бюджетов государственных внебюджетных
фондов, без упоминания муниципальных (см. ст. 6 БК РФ). Ука-
занное определение, безусловно, требует корректировки.
Важно заметить, что в ближайшие годы предполагается осу-
ществить реформу бюджетного процесса, что предусмотрено и
закреплено специальной Концепцией его реформирования1. Суть
реформирования состоит в переходе от «управления бюджетны-
1 См.: Концепция реформирования бюджетного процесса в Рос-
сийской Федерации в 2004—2006 годах, одобренная постановлением
Правительства РФ от 22 мая 2004 г. «О мерах по повышению результа-
тивности бюджетных расходов» // Российская газета. 2004. 1 июня.
Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса 199
ми ресурсами (затратами)» на «управление результатами». Пред-
полагается повысить ответственность и расширить самостоя-
тельность участников бюджетного процесса и администраторов
бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.
В рамках концепции «управления результатами» бюджет будет
формироваться исходя из целей и планируемых результатов го-
сударственной политики. Бюджетные ассигнования будут иметь
строгую привязку к функциям (услугам, видам деятельности).
При этом основное внимание при их планировании будет уде-
ляться обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных
программ. Реформирование также включает переход к многолет-
нему бюджетному планированию с,установлением четких правил
изменения объема и структуры ассигнований и повышением
предсказуемости объема ресурсов, которым управляют админи-
страторы бюджетных средств. В целом же, по замыслу законо-
дателя, реформирование бюджетного процесса должно быть
осуществлено по следующим направлениям: а) реформирова-
ние бюджетной классификации РФ и бюджетного учета;
б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обяза-
тельств; в) совершенствование среднесрочного финансового пла-
нирования; г) совершенствование и расширение сферы примене-
ния программно-целевых методов бюджетного планирования;
д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
Действующий БК РФ закрепляет распределение компетен-
ции в области бюджетного процесса между представительными
и исполнительными органами власти. Так, на представительные
органы власти в соответствии с Кодексом возлагаются правомо-
чия по рассмотрению, утверждению и контролю, а на исполни-
тельные — составлению и исполнению бюджета. Бюджетный
процесс основан на общеправовых принципах, а также на прин-
ципах построения бюджетной системы, первые из которых по-
лучили закрепление в Конституции РФ, а вторые — в гл. 5 БК
РФ (ст. 28). Среди первых можно назвать принципы демокра-
тизма, гуманизма, справедливости и т. д. Перечень принципов,
на которых основана бюджетная система РФ, закреплен в ст. 28
БК РФ. К ним относятся следующие 11 принципов: 1) единства
бюджетной системы РФ; 2) разграничения доходов и расходов
между бюджетами разных уровней; 3) самостоятельности бюд-
жетов; 4) полноты отражения доходов и расходов бюджетов;
5) сбалансированности бюджета; 6) эффективности и эконом-
200 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
ности использования бюджетных средств; 7) общего (совокуп-
ного) покрытия расходов бюджетов; 8) гласности; 9) достовер-
ности бюджета; 10) адресности и целевого характера бюджетных
средств; 11) равенства бюджетных прав субъектов РФ, муници-
пальных образований. Помимо них следует назвать и такие спе-
циальные принципы бюджетного процесса: реальность; ежегод-
ность; специализация бюджетных показателей; взаимосвязь фор-
мирования и исполнения бюджета с прогнозами, планами и
программами социально-экономического развития.
Соответственно названным принципам законодательство
требует, чтобы представленные исполнительными органами
проекты бюджетов были подкреплены расчетами о предполага-
емых доходах, а при установлении (введении) новых расходов в
обязательном порядке прилагались сведения об источниках
предполагаемых доходов. Принцип сбалансированности — это
соответствие доходов и расходов.
Соответственно принципу гласности бюджет и результаты его
исполнения открыто и всесторонне обсуждаются представитель-
ными органами, в том числе и в средствах массовой информации.
Этот принцип наиболее полно реализуется на стадиях рассмотре-
ния и утверждения бюджета, а также утверждения отчета об ис-
полнении бюджета. Учитывая, что и сам бюджет на текущий фи-
нансовый год, и отчет об исполнении бюджета прошедшего года
принимаются в форме правовых актов представительных органов
государственной власти (органов местного самоуправления), т. е.
законов либо решений, они подлежат обязательному опубликова-
нию. Кроме того, если будет принято решение об отклонении
проекта бюджета или о неутверждении отчета об его исполне-
нии, причины принятия таких решений также подлежат опубли-
кованию в средствах массовой информации.
БК предусмотрено ежегодное составление и утверждение
бюджета. Финансовый (бюджетный) год в Российской Федера-
ции составляет 12 месяцев (с 1 января по 31 декабря). Кроме
того, в соответствии со ст. 12 БК РФ по прошествии года для
завершения операций по обязательствам, принятым в рамках
исполнения данного бюджета, предоставляется один льготный
месяц. Указанный льготный месяц в совокупности с финансо-
вым годом принято называть счетным периодом. Принцип еже-
годности бюджета позволяет выявить ближайшие перспективы
Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса 201
развития страны в условиях рыночных отношений и потому
имеет важное экономическое значение.
Специализация бюджетных показателей означает необходи-
мость конкретизации сумм бюджетных доходов по источникам,
а бюджетных расходов — по целевому назначению. Указанный
принцип реализуется на всех стадиях бюджетного процесса и
имеет важное значение, так как в соответствии с ним определя-
ются рамки деятельности соответствующих органов власти. Для
реализации рассматриваемого принципа существует бюджетная
классификация — группировка доходов и расходов бюджетов
всех уровней, а также источников финансирования дефицитов
этих бюджетов, с присвоением объектам классификации груп-
пировочных кодов. Она регулируется БК РФ (гл. 4) и Федераль-
ным законом «О бюджетной классификации Российской Феде-
рации». Бюджетная классификация необходима для обеспече-
ния сопоставимости данных за предыдущий год внутри страны,
а также на международном уровне.
Концепцией реформирования бюджетного процесса в Рос-
сийской Федерации в 2004—2006 годах предусмотрены меры
по реформированию бюджетной классификации РФ и бюджет-
ного учета. В указанной Концепции закреплены основные на-
правления такого реформирования. Так, установлено, что но-
вая бюджетная классификация должна быть направлена на:
а) переориентацию бюджетов на достижение конечных резуль-
татов, в том числе путем повышения самостоятельности и от-
ветственности участников бюджетного процесса и администра-
торов бюджетных средств; б) приведение структуры расходов
функциональной классификации в соответствие с основными
функциями, выполняемыми органами государственной власти
(органами местного самоуправления); в) согласование бюджет-
ной классификации с международными стандартами финансо-
вой отчетности и статистики государственных финансов; Кро-
ме того, предполагается отказаться от практики утверждения
бюджетной классификации отдельным федеральным законом.
Концепцией предусмотрено, что федеральным законом будут
закрепляться лишь основные, обязательные для всех уровней
бюджетной системы, коды экономической классификации и
функциональной бюджетной классификации. Дальнейшая же
структура классификации будет определяться органами власти
соответствующего уровня при принятии закона (решения) о
бюджете.
202 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
§ 2. Общие правила формирования бюджета
Существуют нормы, которые устанавливают общие правила
формирования бюджета и правила, относящиеся к бюджету со-
ответствующего уровня. Общие правила, закрепленные в БК
РФ, касаются федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и
местных (муниципальных) бюджетов. Общие правила базиру-
ются на конституционных положениях и бюджетном законода-
тельстве. Законодательство, разграничивая полномочия пред-
ставительных и исполнительных органов государственной влас-
ти и местного самоуправления в области бюджетного процесса,
закрепляет за соответствующими исполнительными органами
полномочия по составлению проектов и исполнению бюджетов
(ст. 154 БК РФ). Рассмотрение же и утверждение бюджетов и
отчетов об их исполнении, осуществление последующего конт-
роля за исполнением бюджета является прерогативой предста-
вительных органов (ст. 153 БК РФ). Особые бюджетные полно-
мочия принадлежат Банку России. Он совместно с Правитель-
ством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение
Государственной Думы основные направления денежно-кредит-
ной политики, а также обслуживает счета бюджетов.
Составление проекта бюджета. Ответственность за составле-
ние проекта бюджета возложена на органы исполнительной
власти общей компетенции (Правительство РФ, правительства
(администрации) субъектов РФ, исполнительные органы мест-
ного самоуправления).
Непосредственную работу по составлению проекта бюджета,
по поручению органов исполнительной власти общей компе-
тенции, осуществляют: на уровне Российской Федерации —
Министерство финансов РФ; на уровне субъектов РФ — терри-
ториальные финансовые органы, на муниципальном уровне —
финансовые управления либо финансовые отделы.
Составление бюджета основывается на целой системе фи-
нансово-экономических документов: Бюджетном послании
Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития;
основных направлениях бюджетной и налоговой политики; пла-
не развития государственного или муниципального сектора эко-
номики соответствующей территории, а также прогнозе сводно-
го финансового баланса по соответствующей территории на
очередной финансовый год. При этом Минфин России и со-
Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса 203
ответствующие финансовые органы субъектов РФ и муници-
пальных образований до разработки проекта бюджета вправе
получать необходимые сведения от финансовых органов друго-
го уровня бюджетной системы, а также от государственных ор-
ганов, органов местного самоуправления и юридических лиц в
целях своевременного и качественного формирования бюдже-
тов. Срок представления проекта бюджета РФ — не позднее
26 августа. Субъекты РФ устанавливают свои сроки, как и му-
ниципальные образования. К проекту бюджета любого уровня
должны быть представлены определенные документы (ст. 182
БК РФ). Представительный орган, получив проект бюджета, на-
правляет его в Совет Федерации и Президенту РФ, а также
Счетной палате РФ. Аналогично организуется работа по состав-
лению и представлению бюджета в субъектах РФ и муниципаль-
ных образованиях.
Рассмотрение проекта бюджета. Первоначально проект рас-
сматривается комитетами Государственной Думы (соответству-
ющими комитетами или комиссиями представительных орга-
нов власти субъектов РФ и местного самоуправления). Обобщаю-;
щее мнение составляется профильными комитетами. В результате
такого рассмотрения составляется заключение. Правительство
РФ и правительства (администрации) субъектов РФ вносят
бюджет в форме проекта закона, поэтому заключение также
имеет форму проекта закона. На муниципальном уровне — со-
ответственно форму проекта рещения. Затем проходит рассмот-
рение проекта бюджета на заседаниях законодательного (пред-
ставительного) органа (на уровне Российской Федерации —
Государственной Думы) в четырех чтениях, для каждого из ко-
торых характерны свои особенности: первое чтение — дается
характеристика общих показателей и оценка бюджета в целом;
второе — рассмотрение проекта бюджета по основным направ-
лениям; третье — рассмотрение более конкретных показателей
бюджета; четвертое — принятие акта в целом1.
1 Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской
Федерации в 2004—2006 годах предусматриваются существенные из-
менения в порядке рассмотрения проекта бюджета, в частности пред-
полагается рассматривать проект не в четырех, а в трех чтениях
(см. подробнее раздел 7 Концепции «Упорядочение составления и ут-
верждения федерального бюджета»).
204 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
В случае разногласий формируется согласительная комиссия.
После рассмотрения проекта согласительной комиссией прини-
мается соответствующий акт: закон о федеральном бюджете,
закон о бюджете субъекта РФ, решение о бюджете соответству-
ющего муниципального образования. Указанный финансово-
плановый акт должен быть опубликован. Закон (решение) о
бюджете вступает в силу с момента его подписания.
Порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и
его утверждения определяется: для федерального бюджета — БК
РФ; бюджета субъекта РФ — законом субъекта РФ; местного бюд-
жета — правовыми актами органа местного самоуправления в со-
ответствии с требованиями БК РФ. При этом ст. 187 БК РФ пре-
дусмотрено, что порядок рассмотрения проекта закона (решения)
о бюджете и его утверждения, определенный законом субъекта РФ,
а также правовыми актами органа местного самоуправления, дол-
жен обеспечивать рассмотрение и утверждение указанного проек-
та закона (решения) до начала очередного финансового года, а
также утверждение в процессе рассмотрения этого проекта закона
(решения) определенных показателей. К этим показателям, явля-
ющимся в соответствии со ст. 181 БК РФ основными характерис-
тиками бюджета, относятся: общий объем доходов бюджета, об-
щий объем расходов бюджета и дефицит бюджета.
В проекте закона (решения) о бюджете должны содержаться
также следующие показатели: прогнозируемые доходы бюджета
по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюд-
жетов РФ; нормативы отчислений от собственных доходов бюд-
жета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной сис-
темы РФ. Кроме того, Кодексом установлено, что в проекте
закона (решения) о бюджете должны быть установлены: расхо-
ды бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и ви-
дам расходов функциональной классификации расходов бюд-
жетов РФ; общий объем капитальных и текущих расходов бюд-
жета; расходы и доходы целевых бюджетных фондов; объемы
финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной си-
стемы РФ; распределение бюджетных ассигнований по главным
распорядителям бюджетных средств; иные показатели, опреде-
ленные БК РФ, законами субъектов РФ и правовыми актами
органов местного самоуправления о бюджетном устройстве и
бюджетном процессе. В проекте должны быть определены сле-
дующие характеристики государственного или муниципального
долга: источники финансирования дефицита бюджета; верхний
предел государственного или муниципального долга по состоя-
Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса 205
нию на 1 января года, следующего за очередным финансовым
годом, а также другие предельные значения, предусмотренные
БК РФ, с указанием в том числе предельных объемов обяза-
тельств по государственным или муниципальным гарантиям.
В отличие от ранее действующего законодательства, в БК РФ
(ст. 190) подробно устанавливается порядок временного управ-
ления бюджетом, который применяется в случае, если закон
(решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового
года. Расходование средств в данном случае осуществляется из
расчета одной четвертой на квартал (не более одной двенадца-
той — в месяц) по соответствующим разделам функциональной
и ведомственной классификации расходов бюджетов РФ.
С 1 января 2007 г. в соответствии с гл. 191 БК РФ устанавли-
вается особый порядок составления и утверждения бюджета
субъекта РФ в условиях введения временной финансовой адми-
нистрации (ст. 1685 БК РФ), а также особый порядок исполне-
ния указанного бюджета и осуществления контроля за его ис-
полнением (ст. 1686). С 1 января 2008 г. аналогичный порядок
устанавливается в отношении муниципальных образований
(п. 36 ст. 1 Федерального закона от 20 августа 2004 г.).
§ 3. Порядок составления, рассмотрения, утверждения
федерального бюджета1
БК РФ детально регламентирует процесс составления, рас-
смотрения и утверждения федерального бюджета. Общее руко-
водство составлением проекта бюджета РФ осуществляет Прави-
тельство РФ. Непосредственной разработкой бюджета занимает-
ся Минфин России, который при этом руководствуется
Бюджетным посланием Президента РФ. Работа над проектом
федерального бюджета начинается за 12 месяцев до начала фи-
нансового года. В основу разработки указанного проекта закла-
дываются, помимо послания Президента РФ, прогноз социаль-
но-экономического развития РФ, основные направления бюд-
жетной и налоговой политики, прогноз Сводного финансового
баланса по территории РФ, прогноз консолидированного бюд-
жета РФ, проект структуры государственного внутреннего долга
РФ и проект программы внутренних заимствований, проект
1 Об изменении действующего порядка см. раздел 7 Концепции
реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в
2004—2006 годах, где в целях устранения имеющихся недостатков бюд-
жетного процесса (в частности, затянутости по срокам и проч.) пред-
ставлена новая базовая схема составления и рассмотрения проекта
федерального бюджета.
206 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
программы предоставления Российской Федерацией государ-
ственных кредитов иностранным государствам, проект структу-
ры государственного внешнего долга по видам задолженности и
с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансо-
вом году, расчеты прогнозируемого объема Стабилизационного
фонда на начало и конец очередного финансового года, прогно-
зируемый объем поступлений в указанный фонд и (или) исполь-
зования средств Фонда и другие документы (ст. 192 БК РФ).
Одновременно с проектом федерального бюджета Прави-
тельство РФ вносит в Государственную Думу проекты федераль-
ных законов: о внесении изменений и дополнений в законода-
тельные акты РФ о налогах и сборах; о бюджетах государствен-
ных внебюджетных фондов РФ; о внесении изменений и
дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классифика-
ции Российской Федерации». Правительство РФ до 1 августа
текущего финансового года вносит на рассмотрение Государ-
ственной Думы проект федерального закона о тарифах страхо-
вых взносов в государственные внебюджетные фонды.
В случае, если проектами федеральных законов о федераль-
ном бюджете и о бюджете Пенсионного фонда РФ предусмат-
ривается индексация минимального размера оплаты труда и
минимального размера государственных пенсий, Правительство
РФ одновременно вносит проекты федеральных законов о по-
вышении минимального размера пенсии, о порядке индексации
и перерасчета государственных пенсий, о повышении мини-
мального размера оплаты труда. Одновременно с проектом Фе-
дерального закона о федеральном бюджете вносятся также фе-
деральные целевые программы (ст. 197 БК РФ).
Помимо вышеуказанных документов, в ходе самого процесса
рассмотрения проекта федерального бюджета, Правительство
РФ дополнительно (но не позднее 1 октября текущего года)
предоставляет в Государственную Думу: оценку ожидаемого
исполнения федерального бюджета за текущий финансовый год
и консолидированного бюджета РФ за отчетный финансовый
год; проекты программ предоставления гарантий Правительства
РФ на очередной год и отчет за истекший период текущего
финансового года; проект программы предоставления средств
федерального бюджета на возвратной основе; предложения по
расходам на содержание Вооруженных Сил РФ, других войск,
воинских формирований и органов и другие документы и мате-
риалы. Срок внесения Правительством РФ проекта федераль-
ного бюджета в Государственную Думу — не позднее 26 августа.
Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса 207
Одновременно указанный законопроект представляется Пре-
зиденту РФ. В течение суток со дня внесения проекта он на-
правляется в комитет Государственной Думы, ответственный
за рассмотрение бюджета (Комитет по бюджету), для подго-
товки заключения о соответствии представленных документов
и материалов требованиям БК РФ.
Совет Государственной Думы (в период парламентских ка-
никул — ее Председатель) на основании заключения Комитета
по бюджету принимает решение о принятии законопроекта к
рассмотрению Государственной Думой либо о возврате его на
доработку Правительству РФ. В этом случае Правительство РФ
обязано доработать законопроект и со всеми необходимыми
документами и материалами представить его в Государственную
Думу в десятидневный срок.
Далее проект закона о федеральном бюджете в течение трех
дней направляется Советом Государственной Думы (ее Предсе-
дателем) в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы,
другим субъектам права законодательной инициативы для вне-
сения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ
на заключение.
Порядок рассмотрения проекта закона о федеральном бюд-
жете утвержден ст. 196 БК РФ, в соответствии с которым проект
рассматривается в четырех чтениях. При этом установлено, что
некоторые федеральные законы (сопровождающие закон о фе-
деральном бюджете) должны быть приняты еще до рассмотре-
ния последнего в первом чтении (например, закон о внесении
изменений и дополнений в законодательные акты РФ о тари-
фах страховых взносов в государственные внебюджетные фон-
ды), другие — до рассмотрения последнего во втором чтении
(например, федеральные законы о бюджетах государственных
внебюджетных фондов, о минимальном размере пенсии и т. д.).
Первое чтение — этап, на котором заслушиваются доклад
Правительства РФ и содоклады профильных комитетов Госу-
дарственной Думы, а также доклад Председателя Счетной пала-
ты РФ. В случае принятия бюджета в первом чтении утвержда-
ются основные характеристики бюджета: общая сумма доходов
и расходов, распределение доходов от федеральных налогов и
сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов
РФ; дефицит федерального бюджета и источники его покрытия
и др. Указанный этап длится 30 дней (со дня внесения проекта
в Государственную Думу). В случае возникновения разногласий
на данном этапе БК РФ (ст. 202) предусмотрены следующие
208 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
варианты решений: 1) законопроект передается в согласитель-
ную комиссию; 2) возвращается на доработку Правительству РФ;
3) может быть поставлен вопрос о доверии Правительству РФ.
Второе чтение — этап, на котором утверждаются более деталь-
ные показатели расходов федерального бюджета по разделам фун-
кциональной классификации и размер Федерального фонда фи-
нансовой поддержки субъектов РФ (ст. 205 БК РФ). В случае раз-
ногласий может образовываться согласительная комиссия.
Государственная Дума рассматривает во втором чтении законо-
проект в течение 15 дней со дня его принятия в первом чтении.
Третье чтение — самый ответственный этап. Происходит
рассмотрение проекта с дальнейшей конкретизацией показате-
лей по всем уровням функциональной классификации. В соот-
ветствии со ст. 206 БК РФ именно в третьем чтении утвержда-
ются расходы федерального бюджета по подразделам функцио-
нальной классификации расходов бюджетов РФ и главным
распорядителям средств федерального бюджета по всем четы-
рем уровням функциональной классификации расходов бюд-
жетов РФ, распределение средств Федерального фонда финан-
совой поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, основные
показатели государственного оборонного заказа, расходы фе-
дерального бюджета на финансирование федеральных целевых
программ, Федеральной адресной инвестиционной программы
и др. Государственная Дума рассматривает в третьем чтении за-
конопроект в течение 25 дней со дня принятия указанного зако-
нопроекта во втором чтении.
Четвертое чтение. На этом этапе Государственная Дума рас-
сматривает акт о федеральном бюджете в целом. В соответствии
со ст. 207 БК РФ Государственная Дума рассматривает в четвер-
том чтении проект федерального закона о федеральном бюдже-
те на очередной финансовый год в течение 15 дней со дня при-
нятия указанного законопроекта в третьем чтении. Никаких
поправок здесь уже не вносится. Принятый Государственной
Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очеред-
ной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия пе-
редается на рассмотрение Совета Федерации, где он рассматри-
вается в порядке, предусмотренном Конституцией РФ. Совет
Федерации рассматривает представленный закон в течение
14 дней на предмет его одобрения в целом. В случае отклонения
указанный федеральный закон передается в согласительную
комиссию, в случае одобрения — в течение пяти дней направля-
ется Президенту РФ для подписания.
Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса 209
В случае отклонения Президентом РФ федерального закона
о федеральном бюджете на очередной финансовый год указан-
ный закон передается для преодоления возникших разногласий
в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной
комиссии включается представитель Президента РФ. После
преодоления разногласий в порядке, предусмотренном БК РФ
(ст. 208), федеральный закон о федеральном бюджете подлежит
подписанию Президентом РФ и опубликованию в средствах
массовой информации.
§ 4. Порядок исполнения бюджета.
Отчет об исполнении бюджета
Исполнение бюджета — процесс реализации утвержденного
бюджета по доходам и расходам, т. е. это обеспечение полного
и своевременного поступления доходов в бюджет и их исполь-
зование по целевому назначению. Общую ответственность за
исполнение бюджета соответствующего уровня несут: Прави-
тельство РФ — за федеральный бюджет, правительства (адми-
нистрации) субъектов РФ — за бюджет субъекта РФ, исполни-
тельные органы местного самоуправления — за исполнение
местного бюджета. В деятельности по исполнению бюджета
участвуют разнообразные органы: исполнительные органы, об-
щей компетенции и все органы управления. Непосредственной
работой по исполнению бюджета занимается Минфин России и
его структурные подразделения. За исполнение бюджета по
поступлению в доходную часть налогов отвечают налоговые
органы. Особое место и роль в исполнении бюджета принадле-
жит главному распорядителю, распорядителям и получателям
бюджетных средств (ст. 158—163 БК РФ).
В исполнении бюджета, кроме того, участвуют органы феде-
рального казначейства и банковской системы. В соответствии
со ст. 215 БК РФ в России устанавливается казначейское испол-
нение бюджетов (вместо ранее имевшего место кассового ис-
полнения бюджетов банковскими организациями). С 1 января
2006 г. вводится в действие ст. 2151 БК РФ, более подробно
регулирующая основы исполнения бюджета. Казначейское ис-
полнение бюджетов предполагает, что на органы исполнитель-
ной власти возлагаются организация исполнения и исполнение
бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными сред-
ствами. Указанные органы являются кассирами всех распоряди-
телей и получателей бюджетных средств и осуществляют плате-
210 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
жи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюд-
жетных учреждений.
Бюджеты всех уровней исполняются на основе принципа
единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступа-
ющих доходов бюджета, привлечение и погашение источников
финансирования дефицита бюджета и осуществление всех рас-
ходов с единого счета бюджета.
Исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы
осуществляется уполномоченными исполнительными органами
на основе бюджетной росписи, которая в соответствии со ст. 217
БК РФ составляется главным распорядителем бюджетных
средств по распорядителям и получателям бюджетных средств
на основе утвержденного бюджета в соответствии с функцио-
нальной и экономической классификациями расходов бюдже-
тов с поквартальной разбивкой и представляется в орган испол-
нительной власти, ответственный за составление бюджета. На
основании бюджетных росписей главных распорядителей бюд-
жетных средств орган, ответственный за составление проекта
соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную
роспись, которая утверждается руководителем указанного органа
(например, Минфина России).
Обязанность совершить расходование средств соответствую-
щего бюджета в течение определенного срока, возникающая в
соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной
росписью, в БК РФ (ст. 222) называется бюджетным обяза-
тельством. Порядок утверждения, доведения и изменения
лимитов бюджетных обязательств подробно урегулирован
БК РФ (ст. 223, 224).
Исполнение бюджетов включает две составляющие: исполне-
ние бюджетов по доходам и исполнение бюджетов по расходам.
Исполнение бюджетов по доходам в соответствии со ст. 218
БК РФ предусматривает: перечисление и зачисление доходов на
единый счет бюджета; распределение в соответствии с утверж-
денным бюджетом регулирующих доходов; возврат излишне
уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и
составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического
наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблю-
дением обязательных последовательно осуществляемых проце-
дур санкционирования и финансирования. При этом санкцио-
нирование подразумевает: составление и утверждение бюджет-
Глава 8. Правовые основы бюджетного процесса 211
ной росписи; утверждение и доведение уведомлений о бюджет-
ных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджет-
ных средств, а также утверждение смет доходов и расходов рас-
порядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных
обязательств до распорядителей и получателей бюджетных
средств; принятие денежных обязательств получателями бюд-
жетных средств; подтверждение и выверку исполнения денеж-
ных обязательств.
Процедура же финансирования заключается в выделении бюд-
жетных средств для расходования. БК РФ (ст. 235) впервые раз-
решено финансирование расходов путем зачета денежных
средств в случае установления встречных обязательств между
бюджетом и получателем бюджетных средств. Порядок прове-
дения зачета денежных средств определяется Правительством
РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом ме-
стного самоуправления.
Бюджетный процесс завершается составлением и утвержде-
нием отчета об исполнении бюджета. Годовой отчет об испол-
нении бюджета представляется исполнительным органом вла-
сти общей компетенции в представительный орган и соот-
ветствующий контрольный орган, а также в Федеральное
казначейство. Он подлежит утверждению представительным
органом власти.
Составление и утверждение отчета об исполнении бюдже-
та— один из важнейших этапов исполнения. Годовой отчет
должен быть рассмотрен в обязательном порядке представитель-
ным органом власти соответствующего уровня. В БК РФ пре-
дусмотрено два варианта решения представительных органов в
данном случае: 1) утверждение отчета; 2) отклонение отчета. На
уровне Российской Федерации указанные акты готовятся Пра-
вительством РФ — проект федерального закона об отчете об
исполнении бюджета. К нему должны быть приложены все со-
ответствующие документы, предусмотренные ст. 276 БК РФ.
Кроме того, в БК РФ предусмотрено, что представительные
органы вправе дать оценку деятельности органов, исполняю-
щих бюджет. Счетная палата РФ проводит проверку отчета об
исполнении федерального бюджета и готовит заключение. Го-
сударственная Дума рассматривает отчет об исполнении феде-
рального бюджета в течение полутора месяцев после получения
заключения Счетной палаты РФ. При отклонении отчета могут
212 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
быть приняты следующие меры: материалы могут быть переда-
ны в прокуратуру, могут быть привлечены к ответственности
соответствующие должностные лица, а также может быть под-
нят вопрос о недоверии Правительству (соответствующему орга-
ну исполнительной власти). Кроме того, в соответствии с зако-
нодательством субъекта РФ и уставом муниципального образо-
вания может быть не только возбуждена процедура выражения
недоверия соответствующему органу исполнительной власти и
его должностным лицам, но и отзыва выборных должностных
лиц субъектов РФ, органов местного самоуправления, привлече-
ния к иным формам ответственности исполнительного органа
либо его должностных лиц (ст. 273 БК РФ). Отчет об исполнении
федерального и регионального бюджета принимается в форме
закона, об исполнении бюджета муниципального образования —
в форме решения. Эти акты должны быть опубликованы в соот-
ветствии с принципом гласности бюджетного процесса.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте определение бюджетному процессу на основании
положений науки финансового права и БК РФ. Критически
оцените, предложите свой вариант.
2. На основе анализа норм БК РФ назовите принципы орга-
низации бюджетной системы, сравните их с принципами орга-
низации бюджетного процесса. Предложите какую-либо соб-
ственную классификацию названных принципов либо иное их
усовершенствование.
3. Какие стадии бюджетного процесса закреплены россий-
ским законодательством? Какой промежуток времени охваты-
вает их продолжение?
4. Дайте определение бюджетной классификации на основе
правовых норм. Каковы роль и цели использования бюджетной
классификации? Перечислите виды классификации.
5. Каковы полномочия Президента РФ в бюджетном про-
цессе (в соответствии со ст. 215' БК РФ)?
6. Каковы роль и полномочия Правительства РФ, высшего
органа исполнительной власти субъекта РФ, местной админис-
трации в бюджетном процессе?
7. Как распределена компетенция между законодательными
и представительными органами государственной власти и мес-
тного самоуправления по стадиям бюджетного процесса?
Глава 9. Правовой режим целевых денежных фондов 213
8. Проанализируйте какое-либо решение о муниципальном
бюджете на текущий финансовый год. Выявите соответствие
(несоответствие) нормам БК РФ.
9. Раскройте смысл казначейской системы исполнения бюд-
жета.
10. На основе анализа норм БК РФ определите понятия
«главный распорядитель бюджетных средств», «распорядители
бюджетных средств», «получатели бюджетных средств». Какие
изменения были внесены в указанные понятия законодателем в
2003-2004 гг.?
11. Проанализируйте стадию исполнения бюджета на феде-
ральном, региональном, местном уровнях. В какой форме ут-
верждается отчет об исполнении бюджета? На кого возложена
ответственность за исполнение бюджета?
12. Назовите основные направления реформы бюджетного про-
цесса в России на основе анализа Концепции реформирования
бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах.
Глава 9. Правовой режим целевых государственных
и муниципальных денежных фондов
§ 1. Понятие, значение, классификация и основы
правового регулирования целевых государственных
и муниципальных денежных фондов
Целевые денежные фонды — это особая форма образования,
распределения и использования денежных средств целевого
назначения для обеспечения финансирования конкретных ме-
роприятий государства, муниципальных образований и различ-
ных ведомств. Основными среди них являются целевые бюд-
жетные и внебюджетные фонды, целевые фонды Правительства
РФ и правительств субъектов РФ, а также отраслевые (ведом-
ственные) фонды. Общими для всех целевых фондов являются
следующие черты: а) они имеют строго определенную цель со-
здания и функционирования; б) их вправе создавать только
компетентные государственные и муниципальные органы; в) их
правовое положение регулируется (помимо БК РФ) либо Поло-
жением о конкретном фонде, либо основным финансово-пла-
новым актом соответствующего уровня (законом; решением о
бюджете на текущий финансовый год).
Указанные фонды могут быть классифицированы по различ-
ным основаниям: 1) по территориальному уровню функциониро-
214 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
вания — на федеральные, субъектов Федерации, местные (муни-
ципальные); 2) по форме собственности — на государственные
(федеральные и региональные) и муниципальные; 3) по времени
функционирования — на постоянные и временные; 4) по целевому
назначению — на экономические, научно-исследовательские,
природоохранительные, социальные и т. д.; 5) по органам, их
создающим и (или) осуществляющим контроль за их деятельнос-
тью, — на образование представительными или исполнитель-
ными органами власти; 6) по связи с бюджетом — на бюджетные
(в составе бюджета) и внебюджетные (за рамками бюджета, име-
ющие самостоятельный орган управления); 7) по правовой основе
образования — образованные на основе федеральных законов,
указов Президента РФ, законов субъектов РФ, подзаконных ак-
тов субъектов РФ, решений органов местного самоуправления.
§ 2. Правовой режим целевых бюджетных фондов
Целевые бюджетные фонды — это централизованные денеж-
ные фонды, образуемые ежегодно в рамках государственного и
местного бюджетов, средства которых используются строго целе-
вым назначением. Срок действия указанных целевых фондов
может быть пролонгирован, но для этого они должны быть вклю-
чены в бюджет следующего года. Поэтому основным источником
правового регулирования целевых бюджетных фондов является
ежегодно принимаемый закон (или решение органа местного
самоуправления) о бюджете на текущий год. Однако деятельность
некоторых из них регламентируется также положением о соот-
ветствующем фонде, утверждаемым исполнительным органом
власти. Это, как правило, касается тех бюджетных фондов, кото-
рые создаются в рамках бюджета на протяжении нескольких лет.
Особенностями целевых бюджетных фондов, как правило,
являются: краткосрочность функционирования (финансовый
год); создание в рамках бюджета соответствующего уровня; об-
разование за счет общеобязательных платежей юридических и
физических лиц (налоговых и неналоговых); использование
средств на строго определенные цели, закрепленные в законе
(решении) о бюджете на текущий год (как правило, на поддер-
жку государственно- и социально-значимых сфер жизнедеятель-
ности, отраслей экономики, хозяйства и т.д.).
Для федерального бюджета России в условиях рыночных
отношений эти фонды стали характерными, начиная с 1993 г.
В рамках федерального бюджета 1993 г. были образованы такие
Глава 9. Правовой режим целевых денежных фондов 215
целевые бюджетные фонды, как Фонд социальной поддержки
северян; Фонд поддержки предпринимательства и др. Кроме
того, были образованы резервные фонды и фонды финансовой
поддержки и др. Указанные фонды, хотя и не имеют отраслево-
го характера, но условно также относятся (так как созданы в
рамках бюджета) к бюджетным целевым фондам. Эти фонды, в
соответствии со ст. 81, 82 БК РФ, предназначены для финанси-
рования непредвиденных расходов в финансовом году.
Особенностями бюджетных целевых фондов, сформирован-
ных в период с 1995 по 2000 г., явилось то, что большинство
этих фондов ранее имели статус внебюджетных. Процесс кон-
солидации (включения) внебюджетных фондов в бюджет был
обусловлен задачами устранения распыленности государствен-
ных и муниципальных средств по многочисленным внебюджет-
ным фондам в условиях хронического бюджетного дефицита,
усиления контроля за расходованием государственных (муни-
ципальных) средств и включением их в состав бюджетных дохо-
дов и расходов, используемых на общегосударственные нужды.
В эти годы в бюджеты разных уровней были консолидированы
такие крупные внебюджетные фонды, как экологические, до-
рожные, фонды борьбы с преступностью и т. д.
В 2004 г. в соответствии с Федеральным законом от 23 декаб-
ря 2003 г. «О федеральном бюджете на 2004 год» сформированы
следующие целевые бюджетные фонды: целевой бюджетный
фонд Министерства РФ по атомной энергии (ст. 6); Фонд ком-
пенсаций (ст. 46); Фонд софинансирования (ст. 46, 51); Фонд
социальных расходов (ст. 46); Фонд регионального развития
(ст. 48); Фонд реформирования региональных финансов (ст. 50).
В 2004 г. впервые образован Стабилизационный фонд, кото-
рый представляет собой часть средств федерального бюджета,
образующихся за счет превышения цены на нефть над базовой и
подлежащих обособленному учету, управлению и использованию
в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета
при снижении цены на нефть ниже базовой. Как и резервные
фонды, этот фонд условно можно отнести к бюджетным целевым
фондам. В настоящее время его деятельность подробно регла-
ментируется новой главой БК РФ (131), вступившей в силу с 1 ян-
варя 2004 г., а также постановлением Правительства РФ от 23 ян-
варя 2004 г. «Об утверждении Правил перечисления в Стабилиза-
ционный фонд Российской Федерации дополнительных доходов
федерального бюджета, остатков средств федерального бюджета
216 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
на начало финансового года и доходов от размещения средств
Стабилизационного фонда Российской Федерации»1.
В 2005 г. в соответствии с изменениями, внесенными в БК
РФ, впервые создаются следующие постоянные бюджетные
фонды: федеральный фонд компенсаций — для предоставления
субвенций на исполнение расходных обязательств субъектов РФ
и (или) муниципальных образований в случаях, когда их фи-
нансовое обеспечение осуществляется в соответствии с законом
за счет субвенций из федерального бюджета (ст. 133 БК РФ);
региональный фонд финансовой поддержки поселений (ст. 137 Б К
РФ); региональный фонд финансовой поддержки муниципальных
районов (городских округов) (ст. 138 БК РФ); кроме того, в целях
финансового обеспечения исполнения органами местного са-
моуправления отдельных государственных полномочий созда-
ется региональный фонд компенсаций (ст. 140 БК РФ).
§ 3. Правовой режим государственных и местных
внебюджетных фондов
В структуре российской финансовой системы государствен-
ные и муниципальные внебюджетные целевые денежные фон-
ды являются ее самостоятельным звеном. Впервые они стали
формироваться в начале 90-х гг. еще в СССР, воспринимая за-
рубежный опыт. В России названные фонды формируются как
представительными, так и исполнительными органами власти.
Целевые внебюджетные фонды используются для реализации
финансовой политики государства и муниципальных образова-
ний. Они представляют собой обособленные по целевому использо-
ванию финансовые ресурсы государства и муниципальных образова-
ний, используемые для решения их задач и функций. Источниками
их формирования являются обязательные платежи (налоги, стра-
ховые взносы), добровольные платежи, а в случаях, прямо пре-
дусмотренных законом, — ассигнования из бюджета и пр. Следу-
ет отметить противоречивость норм БК РФ, определяющих госу-
дарственные социальные фонды как часть бюджетной системы.
Единого нормативного акта, регулирующего правовой статус
целевых государственных и муниципальных фондов, в РФ не
принято. Отсутствует и какой-либо акт, содержащий перечень
государственных и муниципальных внебюджетных фондов.
К основным правовым источникам, регулирующим деятель-
ность государственных и муниципальных внебюджетных фон-
дов, относятся: Конституция РФ, БК РФ. Кроме того, действу-
ют федеральные законы «Об общих принципах организации
1 СЗ РФ. 2004. № 5. Ст. 370.
Глава 9. Правовой режим целевых денежных фондов 217
местного самоуправления в Российской Федерации», «О финан-
совых основах местного самоуправления в Российской Федера-
ции» (следует иметь в виду, что с 1 января 2006 г. эти федераль-
ные законы утрачивают силу в связи с вступлением в силу Фе-
дерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федера-
ции»), а также положения о конкретных внебюджетных фондах.
В Б К РФ (ст. 143—150) закреплены принципы формирования,
расходования, управления внебюджетными фондами, порядок
составления, утверждения их бюджетов, а также составления и
утверждения отчетов об их исполнении. Эти нормы распростра-
няются на государственные социальные внебюджетные фонды
(Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ,
Федеральный и территориальные фонды обязательного меди-
цинского страхования).
Пенсионный фонд РФ (далее — ПФР) образован в соответствии
с Законом РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях
в Российской Федерации» в целях государственного управления
финансами пенсионного обеспечения. К основным правовым
актам, регулирующим деятельность ПФР, относятся, помимо БК
РФ, федеральные законы, регулирующие пенсионное обеспече-
ние и страхование (см. гл. 19 учебника), а также Положение о
Пенсионном фонде Российской Федерации, утвержденное поста-
новлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.1 ПФР яв-
ляется самостоятельным финансово-кредитным учреждением и
имеет статус юридического лица. Денежные средства ПФР нахо-
дятся в государственной собственности РФ, не входят в состав
бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.
На ПФР возложена обязанность по организации и ведению
индивидуального (персонифицированного) учета застрахован-
ных лиц в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля
1996 г. «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в
системе обязательного пенсионного страхования»2. ПФР осу-
ществляет межгосударственное и международное сотрудниче-
ство России по вопросам, относящимся к его компетенции, уча-
ствует в разработке и реализации международных договоров и
соглашений по вопросам пенсий и пособий и т. п.
Источниками формирования средств ПФР являются обязатель-
ные и добровольные платежи. С 1 января 2001 г. взносы, зачисля-
емые в ПФР, уплачивались в составе единого социального налога.
1 Ведомости РФ. 1992. № 5. Ст. 180; СЗ РФ. 1997. № 19. Ст. 2188.
2 СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1401; 2003. № 1. Ст. 13.
218 Учебник: Краткий курс/Особенная часть
С 1 января 2002 г. введены страховые взносы на обязательное пен-
сионное страхование. Средства ПФР используются на выплату
государственных пенсий; на выплату в соответствии с действую-
щим на территории России законодательством, межгосударствен-
ными и международными договорами государственных пенсий, в
том числе гражданам, выезжающим за пределы РФ; выплату посо-
бий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет.
За счет средств ПФР осуществляется материально-техниче-
ское обеспечение текущей деятельности ПФР и его органов и
другие мероприятия, связанные с деятельностью ПФР. Руко-
водство ПФР осуществляется правлением ПФР и его постоянно
действующим исполнительным органом — исполнительной ди-
рекцией. Правление ПФР утверждает бюджет, сметы расходов
ПФР и его органов, отчеты об их исполнении, а также его струк-
туру и штаты, издает в пределах своей компетенции норматив-
ные акты по вопросам, относящимся к деятельности ПФР, и
несет ответственность за выполнение функций, относящихся к
компетенции ПФР. Для осуществления контроля деятельности
исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов
образуется ревизионная комиссия ПФР.
Фонд социального страхования РФ до 90-х гг. находился в веде-
нии профсоюзов. В соответствии с Указом Президента РФ от 7 ав-
густа 1992 г.1 он приобрел статус специализированного финансо-
во-кредитного учреждения при Правительстве РФ. Источниками
правового регулирования его деятельности в настоящее время яв-
ляются: БК РФ, федеральные законы о социальном страховании
(см. гл. 19 учебника), а также Положение о фонде социального
страхования Российской Федерации, утвержденное постановлени-
ем Правительства РФ 12 февраля 1994 г.2 Цель его создания —
обеспечение государственных гарантий в системе социального
страхования и повышение контроля за правильностью и эффек-
тивностью расходования средств. Фонд осуществляет управле-
ние средствами государственного социального страхования.
Источниками формирования средств Фонда социального
страхования являются обязательные и добровольные платежи и
иные поступления. К обязательным платежам относится единый
социальный налог в части, подлежащей зачислению в указанный
фонд, а также страховые взносы на обязательное социальное
страхование от несчастных случаев на производстве и професси-
ональных заболеваний. К добровольным — пожертвования и
1 САПП РФ. 1992. № 6. Ст. 319.
2 САПП РФ. 1994. № 8. Ст. 599; СЗ РФ. 2002.,№ 30. Ст. 3044.
Глава 9. Правовой режим целевых денежных фондов 219
добровольные взносы физических и юридических лиц. К иным
поступлениям — доходы от использования временно свободных
финансовых ресурсов фонда, а также средства из федерального
бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением
льгот лицам, пострадавшим вследствие Чернобыльской катастро-
фы, и др. Средства данного фонда используются на выплату га-
рантированных пособий по временной нетрудоспособности, бе-
ременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им
возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное ле-
чение и оздоровление работников и членов их семей.
Деятельностью Фонда социального страхования руководит
председатель, назначаемый Правительством РФ, и правление.
Правление фонда определяет приоритетные задачи его деятель-
ности, направления совершенствования государственного соци-
ального страхования и др. Руководство региональными и отрас-
левыми отделениями фонда возложено на их управляющих.
Федеральный w территориальные фонды обязательного меди-
цинского страхования созданы в соответствии с Законом РФ от
28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в Российс-
кой Федерации»^. Они действуют на основе положений Устава
Федерального фонда обязательного медицинского страхования,
утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 июля
1998 г. и Положения о территориальном фонде обязательного ме-
дицинского страхования, утвержденного постановлением Верхов-
ного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.2 Цель их создания — акку-
мулирование финансовых средств для обеспечения стабильнос-
ти государственной системы обязательного медицинского
страхования. Фонды созданы на двух уровнях: федеральном и
региональном (субъектов РФ). Это осуществлено в целях вы-
равнивания условий по обеспечению финансирования про-
грамм обязательного медицинского страхования.
Финансовые средства фондов находятся в государственной
собственности РФ, не входят в состав бюджетов, других фондов
и изъятию не подлежат. Источниками средств фондов обязатель-
ного медицинского страхования выступают: единый соци-
альный налог в части, подлежащей зачислению в Федеральный
и территориальные фонды обязательного медицинского страхо-
вания; средства из федерального бюджета на выполнение фе-
деральных программ обязательного медицинского страхования;
1 Ведомости РФ. 1991. № 27. Ст. 920; СЗ РФ. 2003. № 52. Ст. 5037.
2 СЗ РФ. 1993. № 32. Ст. 3902; 2000. № 32. Ст. 3341; 2001. № 13.
Ст. 1147. .
220 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
добровольные взносы физических и юридических лиц; доходы
от использования временно свободных средств Федерального
фонда и т. п.
Деятельностью фондов руководит правление и его постоян-
но действующий орган — исполнительная дирекция, возглавля-
емая исполнительным директором. Основными функциями
правления Федерального фонда медицинского страхования яв-
ляются: определение перспективных задач деятельности фонда,
разработка проектов нормативных актов по совершенствованию
системы обязательного медицинского страхования и т. д. На
территориальные фонды возложены функции по определению
перспектив деятельности указанных подразделений Фонда, со-
гласование территориальных программ обязательного медицин-
ского страхования граждан с органами исполнительной власти
и другими организациями. Контроль за деятельностью фондов
возложен на ревизионные комиссии фондов. Кроме того, еже-
годно по инициативе правлений указанных фондов назначают-
ся аудиторские проверки. Отчеты о результатах проверок пред-
ставляются соответствующим органам представительной и ис-
полнительной власти.
Субъекты РФ и муниципальные образования вправе формиро-
вать региональные и муниципальные внебюджетные фонды. Их
создание должно оформляться решениями соответствующих
органов власти и местного самоуправления в порядке и на усло-
виях, установленных законодательством РФ.
§ 4. Правовой режим целевых фондов Правительства
Российской Федерации и правительств (администраций)
субъектов Российской Федерации
Целевые фонды Правительства РФ и правительств (админис-
траций) субъектов РФ — это создаваемые во исполнение законов
о бюджете и, как правило, за счет бюджетных средств, экономи-
ческие денежные фонды, имеющие целевым назначением содействие
выполнению задач государства по развитию определенных отрас-
лей экономики, малого предпринимательства, фундаментальных
научных исследований. .
В настоящее время к числу важнейших фондов Правитель-
ства РФ относятся:
— Государственный фонд конверсии, созданный на основе
постановления Правительства РФ от 16 декабря 1995 г.1 для
финансирования затрат, связанных с переориентацией произ-
1 СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5165; 2002. № 35. Ст. 3382.
Глава 9. Правовой режим целевых денежных фондов 221
водственных мощностей, а также научно-технического потен-
циала и трудовых ресурсов предприятий и организаций оборон-
ной промышленности с военных на гражданские нужды. Ос-
новными задачами Фонда являются: содействие государствен-
ной политике в области конверсии оборонной промышленности
и научного, технологического и производственного потенциа-
лов для разработки и производства продукции гражданского
назначения, а также обеспечение конкурсного отбора конверси-
онных программ, подлежащих финансированию при поддержке
Фонда и контроле за их реализацией;
— Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства,
созданный во исполнение Федерального закона от 14 июня
1995 г. «О государственной поддержке малого предпринимат
тельства в Российской Федерации» на основании постановле-
ния Правительства РФ от 4 декабря 1995 г. «О Федеральном
фонде поддержки малого предпринимательства»1. Основной
целью деятельности Фонда является финансовое обеспечение
Федеральной программы государственной поддержки малого
предпринимательства, участие в финансировании региональных
(межрегиональных) программ, а также проектов и мероприятий,
направленных на поддержку и развитие малого предпринима-
тельства. Основными направлениями его деятельности являются:
содействие в формировании рыночных отношений на основе
государственной поддержки малого предпринимательства и раз-
вития конкуренции, реализации целевых программ, проектов и
мероприятий в области малого предпринимательства; участие в
конкурсном отборе и реализации федеральных, региональных
(межрегиональных), отраслевых (межотраслевых) и муниципаль-
ных программ развития и поддержки малого предприниматель-
ства; осуществление финансовой поддержки инновационной де-
ятельности предпринимательских структур и т. п.
В настоящее время общий перечень целевых фондов Прави-
тельства РФ насчитывает более 10 фондов, в том числе Россий-
ский гуманитарный научный фонд, Российский фонд фунда-
ментальных исследований, Федеральный фонд производствен-
ных инноваций, Фонд по поддержке соотечественников за
рубежом «Россияне» и др. На региональном уровне могут созда-
ваться аналогичные целевые фонды правительств (администра-
ций) субъектов РФ.
1 СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4924; 2000. № 49. Ст. 4823.
222 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
§ 5. Правовой режим государственных отраслевых
(ведомственных) денежных фондов
Государственные отраслевые (ведомственные) денежные
фонды — это фонды министерств и других органов управления
федерального и регионального уровней, образованные на ос-
нове актов исполнительных органов государственной власти, в
целях финансового обеспечения деятельности указанных ми-
нистерств (ведомств), а также входящих в их систему предпри-
ятий, учреждений и организаций. Особенностями указанных
фондов являются: создание на основе решения министерств и
ведомств по согласованию с входящими в их систему предпри-
ятиями, учреждениями и организациями, в соответствии с за-
конодательством РФ; использование для их формирования
добровольных отчислений, осуществляемых на договорной
основе с учреждениями и организациями, находящимися в
ведении министерств и ведомств; использование финансовых
ресурсов фондов в качестве дополнительного источника фи-
нансирования мероприятий внутриотраслевого характера; по-
стоянный (долгосрочный), как правило, характер функциони-
рования.
К числу основных отраслевых фондов относятся: централи-
зованный фонд социального и материального развития Мини-
стерства иностранных дел1; фонды федеральных органов испол-
нительной власти для финансирования научных исследований
и экспериментальных разработок2 и др. Наряду с отраслевыми
(ведомственными) фондами могут образовываться и межотрас-
левые (межведомственные) фонды. Создание и использование
отраслевых фондов регламентируется положениями, разрабаты-
ваемыми в соответствии с действующим законодательством РФ,
министерствами и ведомствами, в которых создаются внебюд-
жетные фонды.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. «Об ут-
верждении Положения о централизованном фонде социального и ма-
териального развития Министерства иностранных дел Российской
Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2074.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 13 октября 1999 г.
«Об утверждении Порядка образования и использования внебюджет-
ных фондов федеральных органов исполнительной власти и коммер-
ческих организаций для финансирования научных исследований и эк-
спериментальных разработок» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5058; 2002.
№ 8. Ст. 848.
Глава 9. Правовой режим целевых денежных фондов 223
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте понятие целевых государственных и муниципаль-
ных денежных фондов. Для каких целей они формируются? "
2. По каким основаниям можно провести классификацию
целевых государственных и муниципальных денежных фондов?
3. Охарактеризуйте правовой статус целевых бюджетных
фондов.
4. На основе анализа федерального бюджета на текущий
финансовый год назовите целевые бюджетные фонды. Какими
подзаконными нормативными актами регулируется их деятель-
ность?
5. В чем особенности правового режима государственных и
местных внебюджетных фондов? Дайте характеристику основ-
ным государственным социальным внебюджетным фондам.
6. На основе анализа действующего законодательства приве-
дите примеры и охарактеризуйте государственные экономиче-
ские внебюджетные фонды (федерального либо регионального
уровней).
7. В чем состоят особенности правового режима целевых
фондов Правительства РФ и правительств (администраций)
субъектов РФ?
8. На основе действующего законодательства приведите при-
меры действующих целевых фондов Правительства РФ. Охарак-
теризуйте правовые основы, цели создания, основные задачи
Государственного фонда конверсии.
9. Приведите примеры и дайте характеристику одному из
целевых фондов правительства (администрации) какого-либо
субъекта^РФ.
10. На основе самостоятельного подбора и изучения действу-
ющих правовых актов (постановлений Правительства РФ) дайте
подробную характеристику по выбору: Фонду содействия раз-
витию малых форм предприятий в научно-технической сфере;
Российскому фонду фундаментальных исследований; Фонду
льготного кредитования агропромышленного комплекса; Феде-
ральному фонду производственных инноваций.
11. Могут ли налоговые платежи, поступающие в федераль-
ный бюджет, быть источниками формирования целевых фондов
Правительств (администраций) субъекта РФ?
12. Сопоставьте несколько Положений о региональных пра-
вительственных целевых фондах, выявите соответствие (отсут-
ствие соответствия) федеральному законодательству.
224 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
13. Дайте характеристику государственным отраслевым (ве-
домственным) денежным фондам. Назовите отличительные
черты.
14. Каковы особенности правового режима государственных
отраслевых (ведомственных) денежных фондов?
15. На основе анализа действующего федерального законода-
тельства приведите примеры действующих государственных от-
раслевых (ведомственных) денежных фондов.
Раздел II. Правовой режим финансов
государственных и муниципальных предприятий
(коммерческих организаций)
Глава 10. Общие положения правового режима
финансов государственных и муниципальных
предприятий
§ 1. Финансы государственных и муниципальных
предприятий как объект финансово-правового
регулирования
Финансы предприятий (коммерческих организаций) — одно
из звеньев единой финансовой системы. Важнейшая особен-
ность и значение финансов предприятий заключаются в их не-
посредственной связи с материальным производством и иной
производственно-хозяйственной деятельностью. Другие особен-
ности выражаются в том, что это звено финансовой системы:
а) организуется и функционирует на коммерческой основе са-
моокупаемости и самофинансирования; б) относится к децент-
рализованным финансам (в отличие, например, от государ-
ственного бюджета и др.).
Финансы предприятий — это система экономических (денеж-
ных) отношений, возникающих при образовании, распределении и
использовании предприятиями денежных фондов в связи с осуще-
ствлением ими производственно-хозяйственной и социальной дея-
тельности. В материальном выражении они представляют со-
бой совокупность денежных фондов, или финансовых ресурсов,
находящихся в распоряжении конкретных предприятий. К ним
относятся фонды накопления и потребления, резервные, соци-
альные и жилищные фонды, фонды материального поощрения
работников и др. На предприятиях, осуществляющих реализа-
цию продукции на экспорт и получающих валютную выручку,
формируется валютный фонд.
Глава 10. Общие положения правового режима предприятий 225
Все эти денежные фонды создаются в плановом порядке за
счет разных источников,- прежде всего, за счет собственных ре-
сурсов, образующихся в результате производственно-хозяй-
ственной деятельности (прибыль, амортизационные отчисления
и др.). Могут быть использованы кредиты банков, средства,
выделяемые вышестоящей организацией, и в предусмотренных
случаях дотации из бюджета и целевое бюджетное финансиро-
вание и др. (например, добровольные взносы (пожертвования)
организаций и граждан)1. Также планомерно они используются
предприятиями в соответствии с их производственными плана-
ми, программами экономического и социального развития, до-
говорами.
В процессе образования и использования финансовых ре-
сурсов осуществляется контроль за производственно-хозяй-
ственной деятельностью предприятий, за правильностью расхо-
дования материальных, трудовых и денежных ресурсов в ходе
производства и реализации продукции, за получением и исполь-
зованием накоплений, выполнением финансовых обязательств
перед государством.
Финансы предприятий не только отражают в денежной фор-
ме производственно-хозяйственную деятельность, но призваны
и активно воздействовать на повышение ее эффективности. Фи-
нансы предприятий входят в систему финансов соответствую-
щих отраслей экономики, находящихся в ведении министерств
и других отраслевых органов государственного управления.
Финансы предприятий играют важную роль не только в
обеспечении денежными средствами производственно-хозяй-
ственной деятельности, но и в определенной мере — социаль-
ной жизни каждого трудового коллектива, а в конечном счете —
в социально-экономическом развитии страны в целом. Помимо
этого финансовые ресурсы, создаваемые предприятиями, име-
ют решающее значение в формировании доходов бюджетной
системы посредством налоговых и иных платежей. Поэтому
финансы предприятий являются основой финансовой системы
в целом. Однако на современном этапе в связи с трудностями
экономических преобразований финансы предприятий не вы-
полняют в значительной мере своего предназначения.
1 См.: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. «О государственных
и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ. 2002. № 48.
Ст. 4746; Примерный устав федерального государственного унитарно-
го предприятия. Утв. распоряжением Минимущества России от 11 де-
кабря 2003 г. // БНА. 2004. № 8.
226 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Рассматривая понятие финансов предприятий, необходимо
учитывать, что оно охватывает предприятия, т. е. коммерческие
организации (ст. 50 ГК РФ), основанные на разных формах соб-
ственности.
В результате приватизации (процесс которой продолжается),
обусловленной переходом к рыночным экономическим отно-
шениям, большая часть предприятий утратила государственную
форму собственности. Однако не все объекты подлежат прива-
тизации в силу их особой социально-экономической роли для
государства и важного значения в обеспечении устойчивости
экономики и социальной стабильности.
Финансы государственных и муниципальных предприятий особо
выделяются и в аспекте воздействия на них норм финансового
права. Это обусловлено тем, что они, в отличие от финансов
других предприятий, входят в сферу действия функций государ-
ственного управления. Поэтому круг финансово-правовых отно-
шений, возникающих при функционировании финансов госу-
дарственных и муниципальных предприятий, является более
широким. При наличии общих для всех предприятий финансо-
вых правоотношений (в основном, по поводу уплаты налогов),
государственные (муниципальные) предприятия, помимо них,
вступают и в другие финансовые отношения государственно-
властного характера, обусловленные функциями государствен-
ного управления этими предприятиями.
§ 2. Правовой режим финансов государственных
и муниципальных предприятий как институт
финансового права
Имущество государственных и муниципальных предприятий
находится соответственно в государственной или муниципаль-
ной собственности. Эти предприятия действуют в форме унитар-
ных, т. е. имущество их является неделимым, не распределяется
по вкладам и паям. Причем в форме унитарных могут быть об-
разованы только государственные и муниципальные предприя-
тия. Обобщенно правовой статус этих предприятий, включая
сферу финансовых отношений, определен Федеральным законом
«О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».
Среди государственных и муниципальных унитарных пред-
приятий законодательство выделяет предприятия, основанные
на праве: 1) хозяйственного ведения и 2) оперативного управле-
ния,, именуемые казенными предприятиями.
Унитарные государственные и муниципальные предприятия,
основанные на праве хозяйственного ведения, создаются по реше-
Глава 10. Общие положения правового режима предприятий 227
нию уполномоченного на то государственного органа или орга-
на местного самоуправления, который утверждает и его устав.
Данное предприятие несет ответственность по своим обязатель-
ствам, но не отвечает по обязательствам собственника (государ-
ства и муниципальных образований). Учреждение казенных
предприятий обусловлено разными государственными задача-
ми. Это могут быть промышленные, сельскохозяйственные и
др. предприятия. Так, Указом Президента РФ от 18 июля 1998 г.
предписано учредить на праве оперативного управления феде-
ральное государственное унитарное предприятие «Росстрой-
пром»..
Федеральное казенное предприятие создается по решению(
Правительства РФ или федеральным органом исполнительной
власти, которые утверждают и его устав. Аналогичный порядок
установлен в отношении региональных и муниципальных казен-
ных предприятий. Такие предприятия работают в более жестком
правовом режиме, что относится и к их финансовой деятельно-
сти. В частности, они могут получать кредиты только при нали-
чии гарантий упомянутых органов власти, без согласия которых
не вправе отчуждать закрепленное за данными предприятиями
недвижимое имущество. В уставах казенных предприятий за-
крепляются, помимо видов обязательной деятельности, для кото-
рых они созданы, также и виды их самостоятельной деятельнос-
ти, порядок распределения прибыли, обязанность использовать
федеральные денежные средства по целевому назначению. По
обязательствам казенного предприятия при недостаточности его
имущества государство несет субсидиарную ответственность (п. 5
ст. 115 ГК РФ). В отличие от других унитарных предприятий, в
казенном предприятии уставный фонд не формируется.
В отношении государственных унитарных предприятий
предприняты меры по усилению контроля за их деятельностью,
включая финансовую, предписано обязательное проведение
ежегодных аудиторских проверок и включение соответствующе-
го положения в устав предприятия1. Собственник имущества
1 См.: Постановление Правительства РФ от 29 января 2000 г. «Об
аудиторских проверках федеральных государственных унитарных пред-
приятий» // СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 763; Постановление Правительства
РФ от 3 февраля 2000 г. «Об усилении контроля за деятельностью фе-
деральных государственных унитарных предприятий и управлением
находящимися в федеральной собственности акциями открытых акци-
онерных обществ» // СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 777.
228 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
унитарных предприятий всех видов согласно Закону об этих
предприятиях принимает решения о проведении аудиторских
проверок, утверждает аудитора и определяет размер оплаты его
услуг (ст. 20).
В связи с функционированием финансов государственных и
муниципальных предприятий возникают экономические (де-
нежные) отношения, в которых участвуют предприятия, их вы-
шестоящие органы управления, органы создаваемых предприя-
тиями на добровольной основе межотраслевых государственных
объединений, финансовые и налоговые государственные орга-
ны. Они различны по своему содержанию, основаниям, кругу
субъектов, в связи с чем регулируются разными отраслями пра-
ва, значительную часть их регулирует финансовое право. Соот-
ветствующие финансово-правовые нормы содержатся в ряде
финансово-правовых институтов, в частности, институтах нало-
гового права, государственных и муниципальных расходов и др.
Вместе с тем определенную совокупность представляют
нормы, закрепляющие организацию финансов государственных и
муниципальных предприятий в целом. К ним относятся финан-
сово-правовые нормы, определяющие виды денежных фондов
предприятий, отраслевых органов государственного и муници-
пального управления, источники их образования, порядок пла-
нирования и целевое назначение, права и обязанности пред-
приятий, органов государственного управления по планирова-
нию, образованию и использованию денежных фондов,
распределению накоплений. Совокупность таких норм характе-
ризует правовой режим финансов государственных и муниципаль-
ных предприятий как особое подразделение (институт) финансо-
вого права.
При осуществлении прав и обязанностей, предусмотренных
данными финансово-правовыми нормами, государственные и
муниципальные предприятия вступают в правоотношения с со-
ответствующими органами исполнительной власти, финансовы-
ми и налоговыми органами, органами государственных межот-
раслевых объединений. Основанием возникновения этих отно-
шений обычно является финансовый план предприятия, а также
иные индивидуальные финансово-правовые акты министерства,
другого отраслевого органа государственного управления. При
этом права и обязанности предприятия в области финансов свя-
заны с осуществляемой им производственно-хозяйственной де-
Глава 11. Регулирование финансовой деятельности предприятий 229
ятельностью, а органа государственного управления — с орга-
низацией и руководством этой деятельностью.
Для активной финансовой деятельности и эффективного
использования финансов важно обеспечить четкое правовое
регулирование и закрепление компетенции в этой области как
низовых, так и руководящих звеньев отрасли экономики.
Глава 11. Правовое регулирование
финансовой деятельности государственных
и муниципальных предприятий
§ 1. Понятие и содержание финансовой деятельности
государственных и муниципальных предприятий
Финансовая деятельность предприятий представляет собой
выполнение ими в соответствии с предоставленными полномочия-
ми функций по образованию, распределению и использованию де-
нежных фондов в связи с осуществлением своих производственных
и социальных задач.
Финансовую деятельность осуществляют также органы госу-
дарственного управления отраслями экономики во взаимоотно-
шениях с подведомственными им предприятиями. Она представ-
ляет собой выполнение названными органами в соответствии с
представленными полномочиями функций по образованию, рас-
пределению и использованию денежных фондов в связи с осуще-
ствлением задач по руководству отраслью экономики. Аналогич-
ны функции исполнительных органов местного самоуправления,
ведающих определенными отраслями местного хозяйства.
Функции государственных и муниципальных предприятий в
области финансовой деятельности выражаются в следующих
группах юридических прав и обязанностей государственных
предприятий и муниципальных предприятий:
а) по планированию своих финансовых ресурсов (как соб-
ственных, так и выделенных из государственного или местного
бюджета, полученного банковского кредита и др.) на основе
утверждаемых компетентным органом показателей лимитов,
плановых заданий, государственных или муниципальных зака-
зов, а также показателей эффективности использования госу-
дарственного и муниципального имущества федеральными уни-
тарными предприятиями; ^
б) по распределению и использованию финансовых ресурсов
на цели производства и реализации продукции, расширения
230 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
производства, материальное поощрение работников, социаль-
но-культурные цели и по созданию соответствующих денежных
фондов;
в) по выполнению финансовых обязательств перед государ-
ством, вышестоящими органами и банками и др. Государствен-
ное или муниципальное предприятие обязано ежегодно пере-
числять в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся
в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных
платежей, в порядке, размерах и в сроки, определяемые Прави-
тельством РФ, уполномоченными органами государственной
власти субъектов РФ или органами местного самоуправления;
г) по распределению финансовых ресурсов между своими
производственными единицами и структурными подразделени-
ями;
д) по осуществлению финансового контроля на предприя-
тии.
При осуществлении государственными и муниципальными
предприятиями этих прав и обязанностей возникают правоот-
ношения с соответствующими отраслевыми государственными
и муниципальными органами, которые осуществляют свои пол-
номочия в данной сфере. К ним относятся полномочия:
а) по формированию уставного фонда подведомственных им
государственных и муниципальных предприятий. Названный
фонд может формироваться за счет денежных средств, а также
ценных бумаг, других вещей, имущественных прав, имеющих
денежную оценку. Размер фонда государственного унитарного
предприятия определяется в рублях и должен составлять не
менее пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда, а муни-
ципального предприятия — не менее одной тысячи минималь-
ных размеров оплаты труда, установленных федеральным зако-
ном (в казенном предприятии уставный фонд не формируется);
б) по определению порядка составления, утверждения и ус-
тановления показателей планов (программы) финансово-хозяй-
ственной деятельности подведомственных унитарных предпри-
ятий;
в) по планированию финансовых ресурсов соответствующих
отраслей экономики, утверждению для подведомственных пред-
приятий основных показателей, необходимых для финансовых
расчетов лимитов, экономических нормативов, государственных
заказов, показателей эффективности деятельности унитарных
предприятий;
Глава 11. Регулирование финансовой деятельности предприятий 231
г) по распределению и использованию находящихся в их
распоряжении финансовых ресурсов на проведение централи-
зованных мероприятий по развитию отрасли и содержание цен-
трального аппарата;
д) по распределению и перераспределению денежных средств
и накоплений между подведомственными предприятиями;
е) по распределению бюджетных и кредитных ресурсов, вы-
деленных в их распоряжение, между подведомственными пред-
приятиями;
ж) по созданию и использованию централизованных денеж-
ных фондов на материальное поощрение, социально-культур-
ные мероприятия, развитие производства, науки и техники в
отрасли;
з) по осуществлению финансового контроля за подведом-
ственными предприятиями, объединениями, организациями и
в системе центрального аппарата;
и) по утверждению бухгалтерской отчетности и отчетов под-
ведомственных унитарных предприятий.
За финансовой деятельностью унитарного государственного
и муниципального предприятия, помимо собственника, в лице
соответствующих органов исполнительной власти, осуществля-
ют контроль и другие уполномоченные государственные орга-
ны — налоговые, финансовые и др. Бухгалтерская отчетность
унитарного предприятия в случаях, определенных собственни-
ком его имущества, подлежит обязательной ежегодной аудитор-
ской проверке независимым аудитором. По окончании отчетного
периода предприятие представляет уполномоченным федераль-
ным и региональным органам власти или местного самоуправ-
ления отчетность и иные документы, перечень которых опреде-
ляется Правительством РФ, органами исполнительной власти
субъектов РФ или органами местного самоуправления. В целях
обеспечения эффективного управления государственным секто-
ром экономики уполномоченный орган ведет реестр показате-
лей экономической эффективности деятельности унитарных
предприятий.
§ 2. Принципы финансовой деятельности государственных
и муниципальных предприятий
Финансовой деятельности государственных и муниципаль-
ных предприятий свойственны определенные принципы, нашед-
шие отражение в законодательстве. Это следующие принципы.
232 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
1. Принцип финансовой самостоятельности предприятий,
сочетающейся с государственным регулированием и управлени-
ем в установленных правовыми нормами пределах.
2. Принципы планирования и прогнозирования предприятиями
процессов формирования и использования финансовых ресур-
сов, находящихся в их распоряжении.
3. Принцип самоокупаемости и самофинансирования произ-
водственной деятельности предприятия. Соответственно этому
принципу затраты на производство и реализацию продукции,
на развитие производства в первую очередь осуществляются за
счет собственных средств, получаемых в результате производ-
ственно-хозяйственной деятельности.
Принцип самоокупаемости и самофинансирования предпо-
лагает необходимость создания на предприятиях финансовых
резервов (резервных фондов). В необходимых случаях унитар-
ные предприятия вправе осуществлять в установленном поряд-
ке (по согласованию с собственником имущества) заимствования
средств: а) в формах банковского кредита; б) бюджетных креди-
тов, предоставленных на условиях и в пределах лимитов, кото-
рые предусмотрены бюджетным законодательством РФ; в) пу-
тем размещения облигаций или выдачи векселей. Вместе с тем
в целях решения государственных (и муниципальных) задач
государственным и муниципальным предприятиям оказывается
финансовая поддержка из денежных фондов соответствующих
органов, в ведении которых они находятся.
4. Принцип ответственности предприятий и их должност-
ных лиц за результаты финансовой деятельности предприятий.
Такая ответственность может быть предусмотрена нормами
финансового, административного, уголовного, гражданского
права. В ГК РФ (п. 5 ст. 13) предусмотрено, в частности, что
унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем
принадлежащим ему имуществом.
5. Принцип разграничения финансовых ресурсов предприятия и
финансовых ресурсов (казны) государства или муниципального об-
разования (и.Л ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ).
6. Принцип разграничения средств, предназначенных для ос-
новной (текущей) деятельности, и для капитальных вложений.
Данный принцип направлен на обеспечение целевого исполь-
зования средств.
7. Принцип контроля за использованием государственными
и муниципальными предприятиями финансовых ресурсов. Кон-
Глава 11. Регулирование финансовой деятельности предприятий 233
троль осуществляется компетентными государственными орга-
нами, в соответствующих случаях — органами местного самоуп-
равления. Помимо этого осуществляется внутренний (внутри-
хозяйственный) финансовый контроль, который проводится
силами каждого предприятия непосредственно.
8. Принцип участия трудового коллектива в планировании
производства, социального развития и соответствующего ис-
пользования финансовых ресурсов. Так, ТрК РФ (ст. 2), исходя
из общепризнанных принципов, норм международного права и
в соответствии с Конституцией РФ, к числу основных принци-
пов правового регулирования трудовых отношений относит
обеспечение права работников на участие в управлении органи-
зацией в предусмотренных законом формах.
В российском законодательстве не имеется законодательно-
го акта, который урегулировал бы в целом вопросы правового
режима финансов государственных и муниципальных предпри-
ятий и финансовой деятельности этих предприятий. Однако
принятый 14 ноября 2002 г. Федеральный закон «О государ-
ственных и муниципальных предприятиях» в значительной мере
устранил этот пробел. Детальное урегулирование на законода-
тельном уровне в кодифицированной форме получили лишь
отношения предприятий, возникающие в связи с платежами,
входящими в систему налогов и сборов. Основополагающая
роль принадлежит Конституции РФ, определившей основы
организации финансовой системы страны. В рассматриваемой
области действуют в определенной части законы РФ, акты Пре-
зидента РФ, Правительства РФ, в том числе положения об от-
раслевых органах исполнительной власти, а также акты самих
отраслевых государственных органов. На региональном и мест-
ном уровнях в отношении государственных (региональных) и
муниципальных предприятий, помимо правовых актов феде-
рального уровня, действуют акты органов государственной вла-
сти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Суще-
ственное значение имеют уставы унитарных, в том числе казен-
ных, предприятий, утверждаемые уполномоченными органами
государственной власти и местного самоуправления.
/ Вопросы и задания для самоконтроля
1. Дайте определение понятия финансов предприятий. Назо-
вите их особенности как звена финансовой системы РФ.
2. Какова роль финансов предприятий?
234 • Учебник: Краткий курс. Особенная часть
3. Какие финансовые правоотношения возникают в связи с
функционированием финансов предприятий? Какие предприя-
тия (по организационно-правовым формам и формам собствен-
ности) участвуют в этих правоотношениях?
4. Укажите особенности финансовых правоотношений, в
которых участвуют государственные и муниципальные унитар-
ные предприятия.
5. На основании законодательства назовите источники
средств, за счет которых формируется уставный фонд унитарно-
го предприятия.
6. Дайте определение понятия финансовой деятельности
предприятия. Каково ее содержание?
7. Назовите основные права и обязанности государственных
и муниципальных унитарных предприятий, соответствующих их
функциям в области финансовой деятельности.
8. В каких формах и в каком порядке государственные и
муниципальные предприятия осуществляют заимствования
средств? Ответ дайте на основании законодательства.
9. Каковы полномочия органов государственного управления
и местного самоуправления в отношении финансовой деятель-
ности государственных и муниципальных унитарных предприя-
тий?
10. Каковы особенности правового положения государствен-
ных и муниципальных унитарных предприятий в сравнении с
казенными предприятиями? Ответ дайте на основе законода-
тельства.
11. Назовите правовые принципы финансовой деятельности
государственных и муниципальных унитарных предприятий.
12. На какие цели используются финансовые ресурсы госу-
дарственных и муниципальных предприятий?
13. С какими органами государственной власти и местного
самоуправления вступают в финансовые правоотношения госу-
дарственные и муниципальные унитарные предприятия?
14. Что означает самоокупаемость и самофинансирование
применительно к государственным и муниципальным предпри-
ятиям?
15. На основе каких правовых актов осуществляют финансо-
вую деятельность государственные и муниципальные предпри-
ятия?
16. Проведите анализ Примерного устава федерального госу-
дарственного унитарного предприятия в аспекте правового ре-
Глава 12. Система и основы правового регулирования доходов 235
жима финансов государственного унитарного предприятия; ана-
логичную работу проведите с уставом унитарного предприятия
регионального и муниципального уровня.
17. Сделайте подборку правовых актов регионального и му-
ниципального уровня, регулирующих правовой режим соответ-
ствующих унитарных предприятий.
Раздел III. Правовое регулирование
государственных и муниципальных доходов
Глава 12. Понятие, система и основы
правового регулирования государственных
и муниципальных доходов
§ 1. Понятие и основы правового регулирования
источников государственных и муниципальных доходов
Для выполнения задач и функций государства и муниципаль-
ных образований необходимы финансовые ресурсы. Поэтому в
их собственность и распоряжение направляется часть нацио-
нального дохода страны в виде различных денежных платежей и
поступлений, которые становятся соответственно государствен-
ными или муниципальными доходами. В процессе формирова-
ния этих доходов в распоряжение соответствующих органов
привлекается часть чистого дохода, создаваемого в различных
областях общественного производства, основанного на разных
формах собственности — частной, государственной, муници-
пальной, общественной. Помимо этого, используется и часть
личных доходов граждан, полученных ими в связи с трудовой
или предпринимательской деятельностью, от вложения средств
в ценные бумаги, от использования имущества и т. д. Источни-
ки формирования государственных и муниципальных доходов
являются результатом имеющей законодательную основу дея-
тельности юридических и физических лиц в разных областях
производства, иных сферах общественной жизни.
В формировании доходов государства и муниципальных образо-
ваний участвуют все звенья финансовой системы. По материально-
му содержанию структура государственных и муниципальных дохо-
дов представляет совокупность отдельных видов денежных
платежей и поступлений, объединенных в определенную систему.
Итак, государственные доходы — это часть национального до-
хода страны, обращаемая в процессе его распределения и перерас-
236 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
пределения через различные виды денежных поступлений в соб-
ственность и распоряжение государства с целью создания финан-
совой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществле-
нию социально-экономической политики, обеспечению обороны и
безопасности страны, а также для функционирования государ-
ственных органов.
Муниципальные (местные) доходы также представляют часть
национального дохода и служат созданию финансовой основы мес-
тного самоуправления, используются для решения вопросов мест-
ного значения, исходя из интересов населения соответствующей
территории.
Государственные доходы зачисляются в различные государ-
ственные денежные фонды: федеральный и региональные бюд-
жеты, внебюджетные целевые государственные фонды. Муни-
ципальные (местные) доходы поступают соответственно в
муниципальные денежные фонды — местные бюджеты и вне-
бюджетные фонды. Часть доходов остается в распоряжении го-
сударственных или муниципальных предприятий.
Законодательством и иными правовыми актами, основанны-
ми на конституционных нормах, определяются виды государ-
ственных и местных доходов, их система, правовой режим.
В связи с преобразованиями в экономике, а также во взаимоот-
ношениях между федеральными органами власти и субъектами
Федерации, развитием местного самоуправления произошло
обновление этого законодательства: приняты новые норматив-
ные акты как общего значения по вопросам государственных и
местных доходов, так и по конкретным их видам.
К числу актов общего значения относятся Б К РФ и НК РФ,
Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы
в Российской Федерации»1 (действует до 1 января 2005 г.). БК
РФ содержит нормы о распределении бюджетных доходов в бюд-
жетной системе, Федеральный закон «О бюджетной классифика-
ции Российской Федерации» группирует их по видам. Урегулиро-
вано привлечение государственными и муниципальными образо-
ваниями заемных средств2, определены источники финансовых
1 Ведомости РФ. 1992. № 11. Ст. 527; СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4444.
2 См.: Федеральный закон ot 20 июля 1998 г. «Об Особенностях
эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ.
1998. № 31. Ст. 3814.
Глава 12. Система и основы правового регулирования доходов 237
ресурсов, используемые для инвестиций, в том числе предприя-
тиями1 и т. д.
Полномочия субъектов Федерации и органов местного са-
моуправления по формированию соответствующих финансовых
фондов и их источников определены в БК РФ и НК РФ, феде-
ральных законах «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых ос-
новах местного самоуправления» и др.
Наряду с этим действуют законодательные и другие право-
вые акты о различных видах налогов, сборов, пошлин и иных
поступлений, зачисляемых в состав государственных или мест-
ных доходов. Помимо федеральных, к ним относятся акты реги-
онального и муниципального уровней, принимаемые соответ-
ственно разграничению предметов ведения между Федерацией,
ее субъектами и муниципальными образованиями.
§ 2. Система государственных и муниципальных доходов
Разнообразные виды государственных и муниципальных до-
ходов объединяются в определенную систему. Система государ-
ственных и муниципальных доходов — это совокупность различных
видов денежных платежей (поступлений), направляемых в соб-
ственность и распоряжение государства и муниципальных образо-
ваний, основанная на единых основных правовых принципах ее фор^
мирования и функционирования и имеющая свою объективно обус-
ловленную структуру.
Действующей в Российской Федерации системе государ-
ственных и муниципальных (местных) доходов свойствен прин-
цип единства. Оно выражается в том, что в федеральном законо-
дательстве определяются виды государственных и местных до-
ходов, принципы их распределения между Федерацией, ее
субъектами и муниципальными образованиями. Поэтому при
наличии соответствующих источников в стране повсеместно
используются одни и те же виды денежных поступлений. Феде-
ральным законодательством предусмотрено и распределение до-
ходов по уровням — федеральному, субъектов Федерации и мест-
ному. Оно же определяет основы правового режима доходов
субъектов Федерации и муниципальных образований. В связи с
1 См.: Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. «Об инвестицион-
ной деятельности в форме капитальных вложений» // СЗ РФ. 1999.
№ 9. Ст. 1096; 2002. № 2. Ст. 143.
238 . Учебник: Краткий курс. Особенная часть
этим правовая основа образования государственных и местных
доходов помимо законодательства РФ включает и правовые
акты государственных органов субъектов Федерации, а также
органов местного самоуправления. Исходной основой всех этих
нормативных актов служит Конституция РФ.
Источники и виды государственных доходов, а также значение
каждого из них зависят от экономической системы страны.
Основополагающими для формирования состава государствен-
ных и местных доходов выступают нормы Конституции РФ
(ст. 8, 35), закрепляющие как основу экономической системы
разнообразие форм собственности, обеспечение им со стороны
государства равной защиты, гарантий собственности граждан,
создаваемой в результате их участия в общественном производ-
стве, ведения собственного хозяйства, получения иных доходов
на условиях, не противоречащих законодательству.
Составляя единую систему, государственные и местные до-
ходы классифицируются по группам. Так, классификация дохо-
дов государства по социально-экономическому признаку дает наи-
более полное представление об их источниках, о связи доходов
с различными формами собственности, об эффективности по-
следних в формировании доходов государства. В соответствии с
этим признаком в системе доходов государства и муниципаль-
ных образований можно выделить поступления: а) от государ-
ственного или муниципального хозяйства, образующиеся глав-
ным образом в результате производственной деятельности госу-
дарственных или муниципальных предприятий, а также от
использования имущества и природных ресурсов государства
или муниципальных образований (при этом получаемые доходы
(прибыль) частично зачисляются в бюджетную систему и вместе
с тем остаются в распоряжении предприятий); б) от совместных
предприятий, от иностранных предприятий и организаций, дей-
ствующих на территории РФ; в) от личных доходов граждан.
По территориальному уровню доходы подразделяются на фе-
деральные; региональные (субъектов Федерации); местные (му-
ниципальных образований).
В зависимости от юридических особенностей и юридической
формы государства и муниципальных образований выделяются
налоговые и неналоговые доходы. Налогам свойственны, призна-
ки обязательности и индивидуальной безвозмездности по юри-
дической форме, регулярности поступления от определенного
налогооблагаемого объекта. Они имеют решающее значение в
Глава 12. Система и основы правового регулирования доходов 239
формировании доходов бюджетной системы РФ. Близкими к
ним по форме являются сборы (ст. 8 НК РФ). При всей много-
численности налогов более разнообразными по формам и мето-
дам взимания являются неналоговые платежи и поступления.
По методам аккумуляции среди доходов государства и муни-
ципальных образований выделяются обязательные и доброволь-
ные платежи и поступления. Основная часть доходов поступает
в распоряжение государства и органов местного самоуправления
в обязательном порядке: это налоги, сборы, пошлины и т. п.,
штрафы разного рода и финансовые санкции и т. д. На добро-
вольной основе в государственные и местные доходы привлекаются
средства организаций и граждан путем проведения лотерей, зай-
мов, выпуска акций, использования пожертвований и т. д.
С учетом отношений собственности можно говорить о дохо-
дах государства и муниципальных образований в собственном
смысле слова (собственные доходы) и о финансовых ресурсах,
которые используются ими временно и подлежат возврату (за-
емные средства). Полученные таким путем средства подлежат
возврату и потому не являются доходами государства и муници-
пальных образований в собственном смысле слова. Тем не ме-
нее им принадлежит важная роль. Они способствуют снятию
напряженности в финансовом положении государства или му-
ниципального образования при недостаточности поступления
их собственных доходов, а также более полному использованию
денежной массы в стране и включению ее в обслуживание по-
требностей общества.
Учитывая порядок образования и использования государствен-
ных и муниципальных (местных) доходов, их можно разделить
на две группы: централизованные и децентрализованные дохо-
ды. Децентрализованные государственные (и местные) доходы —
это доходы государственных (и муниципальных) предприятий,
других организаций, которые после уплаты налогов и выполне-
ния других обязательств остаются в их непосредственном распо-
ряжении и используются ими самостоятельно на производствен-
ные и социальные нужды. Главным образом это часть прибыли
предприятий. К централизованным (в разных территориальных
масштабах) относятся доходы, сосредоточенные в государствен-
ных и местных бюджетах и таких же внебюджетных фондах.
Именно эти доходы законодательство (ГК РФ) относит к госу-
дарственной казне РФ и субъектов РФ, муниципальной казне,
240 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
отграничивает их от средств, закрепленных за государственными
и муниципальными предприятиями, другими организациями.
Доходные источники государственных и местных бюджетов,
как правило, не имеют специального целевого назначения. Это
позволяет направлять их на наиболее важные, приоритетные в
соответствующий период времени потребности общества для
финансирования намеченных программ. БК РФ (ст. 28) отразил
эту особенность, закрепив в качестве принципа бюджетной си-
стемы общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов. Однако
некоторые платежи могут составлять исключение, что специ-
ально закрепляется законодательством, определяющим их целе-
вое назначение. Например, государственные социальные вне-
бюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд государственного
социального страхования, Федеральный и территориальные
фонды обязательного медицинского страхования) формируются
за счет специально для них предназначенного платежа — еди-
ного социального налога.
Таким образом, понятие государственных и муниципальных
доходов может рассматриваться в широком смысле слова, охва-
тывая доходы бюджетной системы и внебюджетных государ-
ственных и муниципальных фондов, а также доходы государ-
ственных и муниципальных предприятий, остающиеся в их рас-
поряжении.
Возможно применение этого понятия и в узком смысле — как
доходов, входящих в государственную и муниципальную казну,
т. е. подлежащих зачислению в бюджетную систему и государ-
ственные, муниципальные внебюджетные фонды.
Система государственных и муниципальных доходов РФ и
регулирующее ее законодательство находятся в сложном про-
цессе становления, обусловленном экономическими и полити-
ческими переменами в стране.
§ 3. Неналоговые государственные
и муниципальные доходы
Неналоговые доходы отличаются от налогов особенностями
форм платежей и методов привлечения в распоряжение госу-
дарства и муниципальных образований, содержанием прав и
обязанностей плательщиков, с одной стороны, и органов госу-
дарственной власти и местного самоуправления — с другой.
Неналоговые доходы государства и муниципальных образований —
это поступающие в их распоряжение доходы от использования
Глава 12. Система и основы правового регулирования доходов 241
государственного и муниципального имущества и деятельности
органов государственной власти и местного самоуправления, пла-
тежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства,
привлеченные на добровольных началах,
В отличие от налогов неналоговые доходы могут быть не
только обязательными, но и добровольными платежами. В част-
ности, на добровольных началах проводятся государственные и
муниципальные лотереи, служащие источником доходов госу-
дарства и муниципальных образований, выпуск государствен-
ных и муниципальных ценных бумаг, привлечение средств в
государственные и муниципальные внебюджетные фонды и уч-
реждения в порядке благотворительной деятельности и др.
Неналоговым платежам обязательного характера в отличие от
налогов свойственна определенная возмездность< поскольку их
взимание обусловлено предоставлением плательщику права на
осуществление какой-либо деятельности или получение юриди-
чески значимых услуг (консульский сбор, плата за выдаваемые
паспорта, плата за опробование и клеймение изделий из драго-
ценных металлов), права на пользование имуществом (арендная
плата) и т. п. Причем эти платежи могут иметь целевое назначе-
ние, т. е. расходоваться на тот объект, за пользование которым
они были уплачены (платежи за пользование природными ре-
сурсами). Помимо упомянутых, к неналоговым доходам отно-
сятся платежи штрафного характера.
Обобщенно в составе неналоговых доходов можно выделить
следующие их группы:
доходы от использования имущества, находящегося в государ-
ственной или муниципальной собственности (доходы от сдачи в
аренду государственного или муниципального имущества; ди-
виденды по акциям, принадлежащим государству и муници-
пальным образованиям; проценты, полученные от размещения в
банках временно свободных бюджетных средств; доходы от ока-
зания услуг или компенсации затрат государства; перечисление
прибыли Центрального банка РФ и др.);
доходы от продажи имущества, находящегося в государствен-
ной и муниципальной собственности (поступления от приватиза-
ции организаций; от продажи государством и муниципальными
образованиями принадлежащих им земельных участков, произ-
водственных и непроизводственных фондов, транспортных
средств, иного оборудования, квартир, акций; от реализации
конфискованного и бесхозяйного имущества, имущества, пере-
242 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
ходящего в государственную или муниципальную собственность
в порядке наследования или дарения, и кладов);
административные платежи и сборы (исполнительский сбор;
сборы, взимаемые Государственной инспекцией безопасности
дорожного движения МВД РФ, прочие платежи, взимаемые
государственными и муниципальными организациями за вы-
полнение определенных функций);
штрафные санкции, возмещение ущерба (поступления за вы-
пуск и реализацию продукции, изготовленной с отступлением
от стандартов и технических условий; санкции за нарушение
порядка применения цен, за нецелевое использование бюджет-
ных средств; административные штрафы; суммы, взыскиваемые
с лиц, виновных в совершении преступлений и недостаче мате-
риальных ценностей, и др.);
доходы от внешнеэкономической деятельности (поступления
средств от централизованного экспорта и прочие поступления
от внешнеэкономической деятельности; оплата процентов по
государственным кредитам, предоставленным правительствам
иностранных государств; таможенные пошлины и сборы и др.).
Неналоговые доходы подразделяются на три уровня: федераль-
ные, региональные (субъектов РФ) и муниципальные (местные).
Среди неналоговых доходов имеются платежи (сборы, пошли-
ны, платежи за пользование природными ресурсами и т. п.),
близкие по некоторым признакам к налогам (обязательность
уплаты, зачисление в бюджетную систему, подконтрольность
налоговым или в соответствующих случаях таможенным орга-
нам). Но они существенно отличаются от налогов свойствен-
ным им возмездным характером. Признак же обязательности
имеет в этих платежах особое проявление — обязанность упла-
тить их возникает только в связи с обращением к государствен-
ным или муниципальным органам за определенной услугой (ре-
гистрацией места жительства, разрешением на перевоз товаров
через таможенную границу, предоставлением права на опреде-
ленную деятельность и т. п.).
Учитывая сходство данных платежей с налогами, законода-
тельство объединило их в единую систему платежей, названную
НК РФ системой налогов и сборов (гл. 2). Такой же подход
принят и в Федеральном законе «О бюджетной классификации
Российской Федерации».
Все большее значение приобретает привлечение в распоря-
жение государства и муниципальных образований средств на
Глава 12. Система и основы правового регулирования доходов 243
договорных, добровольных и возвратных началах. Среди них
важная роль принадлежит институтам государственного и муни-
ципального кредита, в том числе государственным и муници-
пальным займам (гл. 14 БК РФ).
Также на добровольных началах государство и муниципаль-
ные образования привлекают средства путем проведения лоте-
рей. Лотерея — форма добровольного привлечения средств на-
селения путем продажи лотерейных билетов, при которой часть
привлеченных средств разыгрывается в виде денежных или ве-
щевых выигрышей и выплачивается владельцам выигравших
билетов. Порядок организации и проведения лотерей урегули-
рован Федеральным законом от 13 ноября 2003 г. «О лотереях»1.
До этого Закона действовали подзаконные акты временного
характера. Согласно названному Закону лотерея — это игра,
которая проводится в соответствии с договором и в которой одна
сторона (организатор лотереи) проводит розыгрыш призового фон-
да лотереи, а вторая сторона (участник лотереи) получает право
на выигрыш, если она будет признана выигравшей в соответствии
с условиями лотереи. В зависимости от территории их проведе-
ния лотереи могут быть международными, всероссийскими,
региональными и муниципальными. В зависимости от органи-
затора лотереи подразделяются на государственные и негосу-
дарственные..
Поскольку лотерейная деятельность связана с получением
доходов и распределением их между организаторами лотерей,
государством (или муниципальными образованиями) и приоб-
ретателями лотерейных билетов, а также затрагивает права и
законные интересы граждан, осуществляется государственное
регулирование этой деятельности. Государственное регулирова-
ние в данном случае включает в себя: выдачу разрешений упол-
номоченным органом государственной власти или местного са-
моуправления, ведение реестра лотерей, контроль за их прове-
дением, в том числе за целевым использованием выручки от
проведения лотерей. Кроме того, федеральными правовыми
актами устанавливаются формы и сроки предоставления отчет-
ности о лотереях, обязательные нормативы лотереи, порядок
налогообложения организаторов и участников лотерей.
К обязательным нормативам лотереи относятся: а) размер
призового фонда лотереи по отношению к выручке от проведе-
ния лотереи должен составлять не менее 50%, но не более 80%;
СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4434.
244 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
б) размер целевых отчислений от лотереи, предусмотренный ее
условиями,, должен составлять не менее 10% от выручки. Орга-
низатор лотереи обязан ежеквартально осуществлять целевые
отчисления, исходя из размера обязательного норматива. Целе-
вые отчислений используются для финансирования социально зна-
чимых объектов и мероприятий (по развитию физической куль-
туры и спорта, образования, науки и т. п.), а также осуществле-
ния благотворительной деятельности.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Определите понятие государственных и муниципальных
(местных) доходов. Что в них общего и в чем основное правовое
различие?
2. Назовите правовые акты, регулирующие систему государ-
ственных и муниципальных доходов.
3. На какие виды (группы) подразделяются государственные
и муниципальные доходы? Проведите классификацию по раз-
ным основаниям.
4. Назовите признаки, по которым различаются между собой
налоговые и неналоговые государственные и муниципальные
доходы.
5. Какие виды поступлений денежных средств в составе госу-
дарственных и муниципальных доходов являются обязательны-
ми платежами?
6. Какие виды поступлений денежных средств зачисляются в
состав государственных и муниципальных доходов на добро-
вольной основе?
7. Что относится к заемным средствам в составе финансовых
ресурсов государства и муниципальных образований?
8. Каковы особенности лотерей как способа привлечения
средств государства и муниципальных образований?
Глава 13. Налоговое право: общие положения
§ 1. Понятие налогов, их роль и система
В условиях перехода к рыночным отношениям в Российской
Федерации основным источником доходов бюджетов всех уровней
стали налоги. В связи с этим вопросы правового регулирования
налогообложения относятся к числу наиболее актуальных в эко-
номической и социальной жизни Российского государства. По-
этому налоговое право как одно из подразделений (подотрас-
Глава 13. Налоговое право: общие положения 245
лей) финансового права становится его крупнейшей составной
частью с перспективой дальнейшего развития.
Налоги — один из древнейших экономических инструмен-
тов, применяемых в обществе. Они появились вместе с возник-
новением государства и использовались им как основной ис-
точник средств для содержания органов государственной власти
и материального обеспечения выполнения ими своих функций.
При всех изменениях, происходящих в процессе развития чело-
веческого общества и государства, сохранилось главное пред-
назначение налогов как источника средств, обеспечивающих
функционирование государства, хотя роль их стала более мно-
гозначной.
Налоги в финансово-правовом аспекте — это обязательные и
по юридической форме индивидуально безвозмездные платежи орга-
низаций и физических лиц, установленные в пределах своей компе-
тенции представительными органами государственной власти или
местного самоуправления для зачисления в бюджетную систему
(или в указанных законодательством случаях — внебюджетные
государственные и муниципальные целевые фонды) с определением
их размеров и сроков уплаты. Зачисление налогов в бюджетную
систему предполагает и определяет их публичный характер, т. е.
направленность на общезначимые интересы соответствующего
территориального уровня.
Правовая наука придает большое значение определению по-
нятия налогов, поскольку в нем отражаются сущность и харак-
терные особенности правоотношений, возникающих при взи-
мании налогов. Современное российское законодательство так-
же уделило ему внимание, что, без сомнения, важно. НК РФ
(ст. 8) воспринял положения, разработанные по этому вопросу
наукой финансового права. Характерно, что в нем дается поня-
тие, относящееся именно к налогу, а сбор имеет свое особое
определение с указанием признаков, отличающих его от налога.
При этом особо отмечаются заложенные в налоге отношения
собственности — ее отчуждения у налогоплательщика. Однако
понятия иных платежей, упоминаемых Кодексом (государствен-
ная пошлина и др.) и включенных в единую систему, не сфор-
мулированы.
Согласно НК РФ налог — это обязательный, индивидуально
безвозмездный платеж:, взимаемый с организаций и физических лиц
в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности,
хозяйственного ведения или оперативного управления денежных
246 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
средств, в целях финансового обеспечения деятельности государ-
ства и (или) муниципальных образований.
В отличие от этого в понятии сборов (п. 2 ст. 8) отмечается
их индивидуально возмездный характер: под сбором понимается
обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц,
уплата которого является одним из условий совершения в интере-
сах плательщиков сборов государственными органами, органами
местного самоуправления, иными уполномоченными органами и
должностными лицами юридически значимых действий, включая
предоставление определенных прав и выдачу разрешений (лицензий).
Роль налогов в государстве и обществе состоит в следующем.
Основная их роль — фискальная (от лат. fiscus — казна), соответ-
ственно чему они используются как источник доходов государ-
ственной или муниципальной казны, предназначенной для
удовлетворения интересов общества и государства.
Вместе с тем в налогах заложены большие возможности и по
регулированию социально-экономических процессов в стране со сто-
роны государства. Так, налоги могут использоваться для регули-
рования процессов производства и потребления, уровня дохо-
дов населения (дифференциация ставок, предоставление льгот
и др.). Налоги могут быть элементом механизма, регулирующе-
го демографические и экологические процессы, молодежную
политику, иные социальные явления. Порядок налогообложе-
ния может отражать признание государством особых заслуг оп-
ределенных категорий граждан перед обществом (освобождение
от налогов участников Великой Отечественной войны, Героев
Советского Союза и Российской Федерации и т. д.).
Помимо рассмотренных функций налогам свойственна и
функция контроля. В ходе налогообложения со стороны государ-
ства проводится контроль за финансово-хозяйственной деятель-
ностью предприятий, организаций, учреждений, за правомер-
ностью получения доходов гражданами, источниками этих до-
ходов, за использованием имущества, в том числе земли.
Только всесторонний учет всех этих функций налогов обес-
печит успешную налоговую политику, сделает налоги эффек-
тивным механизмом воздействия на экономику страны. Пере-
ход к рыночной экономике обусловил становление новой сис-
темы налогов и регулирующего ее законодательства. Развитие
этого процесса продолжается1.
Подробнее см.: Химичева Н. И. Налоговое право. М., 1997. Гл. 1. § 2.
Глава 13. Налоговое право: общие положения 247
Эффективность установленной системы налогообложения,
ее возможности стимулирования общественного производства
будут проверяться временем. Однако в ней еще заметно преоб-
ладание фискальной функции, хотя это и не привело к доста-
точности средств в бюджетной системе. Основной целью нало-
гового реформирования продолжает оставаться достижение оп-
тимального соотношения между стимулирующей и фискальной
ролью налогов.
НК РФ объединяет в единую систему вместе с налогами сбо-
ры и государственную пошлину. Упомянутые платежи отлича-
ются от налогов. В определенной мере часть из них носит воз-
мездный характер: они являются платой или за услуги (напри-
мер, государственная пошлина), шц за разрешение на какую-то
деятельность и т. д., предоставляемые компетентными государ-
ственными органами и органами местного самоуправления. Та-
кие платежи носят обычно разовый характер. Налогам же в от-
личие от них свойственна регулярность уплаты при наличии у
налогоплательщика установленного законодательством объекта
обложения (имущества, дохода и т. п.), они подлежат система-
тическому внесению в казну в предусмотренные сроки.
Вместе с тем эти платежи объединяют с налогами такие об-
щие черты, как обязательность уплаты при наличии указанных
законодательством фактов; внесение в бюджет или внебюджет-
ный фонд определенного государственного или местного уров-
ня; возложение контроля за их уплатой, как и уплатой нало-
гов, на одну и ту же систему государственных органов — нало-
говые органы с одинаковыми контрольными полномочиями,
мерами принудительного воздействия. При этом законодатель
не делает различия в общих правах и обязанностях субъектов,
касающихся всех этих платежей, в том числе налогов. В соот-
ветствии с Федеральным законом «О бюджетной классифика-
ции Российской Федерации» они составляют группу налоговых
доходов.
Первоначально Закон РФ «Об основах налоговой системы в
Российской Федерации» включил в налоговую систему более
40 платежей, число которых впоследствии дополнялось их но-
выми видами и составило с учетом изменений и дополнений к
моменту введения в действие части первой НК РФ в начале
1999 г. более 50. НК РФ (ст. 13—15) внес изменения в систему
налогов и сборов, сократив общее количество их видов до 28.
Однако до полного введения в действие части второй НК РФ
248 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
установлено (помимо уже предусмотренных в ней) применение
и платежей, закрепленных указанным Законом (ст. 19—21).
В новой редакции ст. 13—15 НК РФ (вступают в силу с 1 января
2005 г.) общее количество платежей сокращено до 15.
Объединение налоговых платежей в систему предполагает
возможность их классификации, позволяющей лучше уяснить
сущность этой категории. По субъектам (плательщикам) можно
выделить налоги с организаций и налоги с физических лиц. В ту
и другую группу входят налоги разного территориального уров-
ня. К первой группе относится, например, налог на прибыль
организаций, ко второй — налог на доходы физических лиц,
налог на имущество, переходящее в порядке наследования и
дарения. Однако для настоящего времени характерно, что боль-
шая часть налогов является общими для юридических и физи-
ческих лиц. В зависимости от направления использования налоги
могут быть общего значения и целевыми. Налоги общего значе-
ния, а они в основном таковыми и являются, зачисляются в
бюджет как общий денежный фонд и используются при его
исполнении без привязки к конкретным мероприятиям. Целе-
вые налоги зачисляются во внебюджетные или бюджетные це-
левые фонды или выделяются в бюджете отдельной строкой для
целевого использования (например, единый социальный налог,
зачисляемый в государственные социальные внебюджетные
фонды). В последнее время круг целевых налогов резко сокра-
тился.
В зависимости от формы возложения налогового бремени выде-
ляются прямые и косвенные налоги. Прямые налоги, в отличие от
косвенных, непосредственно обращены к налогоплательщику —
его доходам, имуществу, другим объектам налогообложения.
Юридический и фактический плательщик в этом случае совпа-
дают в одном лице. При косвенном налогообложении налог
устанавливается в виде надбавки к цене реализуемых товаров, и
в результате этого не связан непосредственно с доходом или
имуществом фактического плательщика. Закон возлагает юри-
дическую обязанность внесения суммы налога в казну на пред-
приятие, производящее или реализующее товары, оказывающее
услуги за счет выручки. Фактически же бремя уплаты налога
возложено на потребителя, который приобретает эти товары
(услуги) по Ценам, повышенным на сумму косвенного налога.
Такими Налогами являются акцизы^ налог на добавленную сто-
имость* налог с продаж (отмененный с 1 января 2004 г.).
Глава 13. Налоговое право: общие положения 249
Помимо рассмотренной классификации Закон «Об основах
налоговой системы в Российской Федерации», а затем и НК РФ
(гл. 2) подразделили налоги на три уровня с учетом федератив-
ного государственного устройства и организации в России местно-
го самоуправления: а) федеральные; б) региональные (субъектов
Федерации); в) местные.
К федеральным налогам нормами Закона «Об основах налого-
вой системы в Российской Федерации» (действует до 1 января
2005 г.) и ст. 13 НК РФ отнесены: налог на добавленную сто-
имость; акцизы; налог на прибыль организаций, налог на дохо-
ды физических лиц; единый социальный налог и др. Кроме
налогов к федеральным платежам отнесены государственная
пошлина, некоторые сборы и иные платежи. Федеральные на-
логи, сборы и иные платежи в разном порядке используются
для формирования доходов бюджетов всех уровней. Таким об-
разом, федеральные налоги отличают следующие особенности: они
устанавливаются законодательными актами РФ; взимаются на
всей ее территории; круг плательщиков, объекты налогообло-
жения, ставки налога, порядок их зачисления в бюджет или во
внебюджетный фонд определяются законодательством РФ. Это
не исключает зачисления их не только в федеральный бюджет,
но и бюджеты другого уровня.
К налогам субъектов Федерации (региональным) отнесены: налог
на имущество организаций, транспортный налог и др. (ст. 14 НК
РФ). Как и федеральные налоги, они устанавливаются законода-
тельными актами РФ и взимаются на всей ее территории. Однако
их конкретные ставки, порядок и сроки уплаты определяются
органами государственной власти субъектов Федерации в уста-
новленных федеральным законодательством пределах. Они за-
числяются в соответствующие бюджеты, а также могут быть пе-
реданы полностью или частично в местные бюджеты.
В группу местных налогов и сборов входят: налог на имуще-
ство физических лиц и земельный налог (ст. 15 НК РФ). Они
также устанавливаются законодательными актами РФ и взима-
ются на всей ее территории. При этом их конкретные ставки
определяются законодательством субъектов РФ или решениями
органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено
законами РФ. Местные налоги и сборы относятся к источникам
доходов местных бюджетов.
Законодательство РФ закрепляет исчерпывающий перечень
системы налогов, сборов и других платежей. Не предусмотрен-
250 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
ные в нем региональные или местные налоги и сборы не могут
устанавливаться на территории России (п. 6 ст. 12 НК РФ).
Таким образом, законодательство РФ закрепило порядок уста-
новления налогов и сборов, исходящий из принципа единства
их системы и прерогативы представительных органов государ-
ственной власти и местного самоуправления на установление
всех этих платежей независимо от их уровня.
Установление налога (сбора) означает принятие законода-
тельным органом государственной власти и представительными
органами местного самоуправления в рамках своей компетен-
ции решения о включении конкретного платежа на соответству-
ющей территории в систему налогов и сборов в качестве источ-
ника бюджетных доходов с указанием круга плательщиков и
основных элементов налогообложения.
Введение в действие установленных налогов и сборов с указа-
нием его конкретного срока производится правовыми актами
федеральных, региональных органов государственной власти и
органов местного самоуправления соответственно их компетен-
ции, определенной НК РФ (ст. 12).
§ 2. Налоговое право Российской Федерации
и его источники
Общественные отношения, возникающие в связи с установ-
лением и взиманием налогов, регулируются нормами финансо-
вого права, которые в своей совокупности представляют одно
из его подразделений (или подотраслей) — налоговое право. Эти
отношения являются предметом налогового права.
Таким образом, налоговое право — это совокупность финансо-
во-правовых норм, регулирующих общественные отношения по ус-
тановлению и взиманию налогов с организаций и физических лиц,
зачисляемых в бюджетную систему и в предусмотренных случа-
ях — внебюджетные государственные целевые фонды.
Налоговому праву свойственны все принципы финансового
права в целом как его подотрасли. Вместе с тем налоговое право
характеризуется и присущими именно ему специфическими
принципами. Существенное значение для развития налогового
права имеет закрепление его принципов в НК РФ в качестве
основных Начал законодательства о налогах и сборах (ст. 3). Они
исходят из конституционных положений о правах человека и
гражданина, принципах рыночных экономических отношений,
государственной целостности Российской Федерации, разгра-
Глава 13. Налоговое право: общие положения 251
ничении полномочий между органами государственной власти
Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.
К таким принципам, впервые обобщенно сформулированным в
российском законодательстве, относятся следующие: 1) обязан-
ность каждого лица уплачивать только законно установленные
налоги и сборы, основанные на признании всеобщности и ра-
венства налогообложения при учете фактической способности
налогоплательщика к уплате налогов; 2) недопустимость диск-
риминационного характера налогообложения и различного его
применения, исходя из социальных, расовых, национальных и
иных подобных критериев, а также установления дифференци-
рованных ставок налогов и сборов в зависимости от формы соб-
ственности, гражданства физических лиц или места происхож-
дения капитала; 3) недопустимость произвольных налогов и сбо-
ров, не имеющих экономического основания и препятствующих
реализации гражданами своих конституционных прав; 4) недо-
пустимость установления налогов и сборов, нарушающих единое
экономическое пространство РФ; 5) приоритетность НК РФ в
установлении, изменении и отмене налогов и сборов всех уров-
ней; 6) необходимость формулирования законодательства таким
образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда
и в каком размере он должен платить; 7) толкование всех со-
мнений, противоречий и неясностей законодательства о нало-
гах и сборах в пользу налогоплательщика (плательщика сбора);
8) необходимость четкого определения круга налогоплательщи-
ков (плательщиков сборов) и всех элементов налогообложения
при установлении налогов и сборов. Согласно ст. 17 НК РФ к
названным элементам относятся: объект налогообложения, на-
логовая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок ис-
числения налога, порядок и сроки уплаты налога. Только при со-
блюдении этих условий налог считается установленным.
В необходимых случаях при установлении налога в норматив-
ном правовом акте могут предусматриваться налоговые льготы и
основания для использования их налогоплательщиком. Льготы
по налогам и сборам — это предоставляемые отдельным кате-
гориям плательщиков предусмотренные законодательством о
налогах и сборах преимущества по сравнению с другими
плательщиками, включая возможность полного или частичного
освобождения от данного платежа. Льготы не могут носить ин-
дивидуального характера. По федеральным налогам они устанав-
ливаются федеральным законодательством.
252 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Органы государственной власти субъектов Федерации и ме-
стного самоуправления по региональным и местным налогам
соответственно могут предоставлять дополнительные льготы по
налогообложению, помимо установленных в соответствии с за-
конодательством РФ, с указанием оснований их использования
налогоплательщиком в порядке и пределах, предусмотренных
ст. 12 НК РФ.
С принятием НК РФ оформилось выделение Общей и Осо-
бенной частей налогового права: часть первая НК РФ, в сущнос-
ти, относится к Общей части налогового права, а часть вторая,
урегулировавшая конкретные налоговые платежи, — к Особенной.
Состав источников налогового права (как подотрасли финан-
сового права) определяется принципом федерализма и действи-
ем местного самоуправления в стране. Главными- источниками
налогового права являются НК РФ и другие федеральные зако-
нодательные акты, а также принятые на их основе законы
субъектов РФ, акты представительных органов местного само-
управления. Все они базируются на конституционных нормах,
закрепивших исходные положения налогового права. Конститу-
ция РФ относит установление общих принципов налогообло-
жения на территории страны к сфере совместного ведения Фе-
дерации и ее субъектов. Вопросы федеральных налогов и сборов
относятся к ведению федеральных органов государственной вла-
сти. В пределах, предусмотренных федеральным законодатель-
ством, вопросы налогообложения на своей территории регули-
руются субъектами РФ. Акты органов местного самоуправле-
ния, принимаемые на основе законодательства РФ и субъектов
РФ, действуют на территории соответствующего муниципаль-
ного образования.
К источникам налогового права относятся и международные
договоры (например, договоры об избежании двойного налогб-
обложения и предотвращении уклонения от уплаты налогов).
Если международным договором РФ установлены иные прави-
ла и нормы, чем предусмотренные законодательством РФ, то
применяются международные нормы и правила (ст. 15 Конститу-
ции РФ).
Исключительно важную роль в формировании источников
налогового права сыграл Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «Об
основах налоговой системы в Российской Федерации». Законо-
дательный акт подобного содержания появился в истории СССР
и Российской Федерации впервые. Его особенность состоит в
Глава 13. Налоговое право: общие положения 253
том, что он урегулировал налоговые отношения комплексно,
определил общие, наиболее существенные положения налого-
вого права в едином нормативном акте и явился предшествен-
ником НК РФ, часть первая которого введена в действие с
1 января 1999 г. Эта часть Кодекса предусматривает общие
принципы налогообложения и сборов; виды налогов и сборов,
взимаемых в Российской Федерации; основания возникновения
(изменения, прекращения) и порядок исполнения обязаннос-
тей по уплате налогов и сборов; основные начала установления
налогов и сборов субъектов РФ и местных налогов и сборов;
права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и
других участников отношений, регулируемых законодатель-
ством о налогах и сборах; формы и методы налогового контро-
ля; ответственность за совершение налоговых правонарушений;
порядок обжалования действий (бездействия) налоговых орга-
нов и их должностных лиц.
С 1 января 2001 г. начали вводиться в действие главы части
второй НК РФ, посвященные конкретным налогам1. Вместе с
тем в отношении системы налогов и сборов в целом, а также не
охваченных введенными в действие главами второй части НК
РФ, продолжают действовать Закон РФ «Об основах налого-
вой системы в Российской Федерации» (до 1 января 2005 г.) и
принятые на его основе законы о конкретных налогах. Поми-
мо того, в отношении налогообложения товаров, перемещае-
мых через таможенную границу, применяются ТК РФ и За-
кон РФ от 21 мая 1993 г. «О таможенном тарифе».
В систему нормативных правовых актов о налогах и сборах
входят законы Российской Федерации и ее субъектов, а также
решения представительных органов местного самоуправления.
При внесении изменений в эти акты они не имеют обратной
силы в случаях ухудшения положения плательщиков налогов и
сборов, и, напротив, при улучшении их положения, если это
прямо предусмотрено, такие акты могут иметь обратную силу
(ст. 5 НК РФ).
В некоторых случаях, предусмотренных законодательством,
вопросы налогообложения регулируются постановлениями Пра-
вительства РФ (например, установление ставок авансового пла-
тежа в форме покупки акцизных марок по отдельным видам
товаров). Однако эти акты и акты других органов исполнитель-
ной власти по вопросам, связанным с налогообложением и сбо-
1 На 1 сентября 2004 г. приняты главы 21—30 части второй НК РФ
(СЗ РФ. 2003. № 46. Ст. 4435, 4444).
254 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
рами, не могут изменять или дополнять законодательство о на-
логах и сборах.
НК РФ особо выделяет правовые акты финансовых и нало-
говых органов исполнительной власти, органов государствен-
ных внебюджетных фондов, непосредственно обеспечивающих
осуществление процесса налогообложения. Эти органы издают
обязательные для своих подразделений приказы, инструкции и
методические указания по вопросам, связанным с налогообло-
жением и сборами, что должно способствовать четкому испол-
нению законодательства о налогах и сборах. Вместе с тем в НК
РФ особо указано, что названные акты не входят в понятие «за-
конодательство о налогах и сборах» (п. 2 ст. 4).
§ 3. Налоговые правоотношения. Субъекты налоговых
правоотношений, их права и обязанности
Налоговые правоотношения — это урегулированные нормами
налогового права общественные финансовые отношения, возника-
ющие по поводу установления, введения в действие и взимания на-
логов с физических лиц и организаций.
Правоотношения по поводу установления и введения в дей-
ствие налогов предшествуют правоотношениям, возникающим
в связи с взиманием налогов. В них участвуют органы государ-
ственной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуп-
равления соответственно предусмотренному законодательством
порядку установления налогов разных территориальных уров-
ней и закрепленному в Конституции РФ разграничению пред-
метов ведения Российской Федерации и субъектов РФ, право-
вому статусу муниципальных образований. Кроме того, в связи
с ними возникают правоотношения между представительными
и исполнительными органами власти.
Установленные в законном порядке налоги реализуются че-
рез налоговые правоотношения, которые возникают по поводу
взимания этих налогов с физических лиц и организаций. Основ-
ным содержанием налогового правоотношения в этом случае
является обязанность налогоплательщика внести в бюджетную
систему или внебюджетный государственный (местный) фонд
денежную сумму в соответствии с установленными ставками и в
предусмотренные сроки, а обязанность компетентных орга-
нов — обеспечить уплату налогов.
Невыполнение налогоплательщиками своей обязанности
влечет за собой причинение материального ущерба государству
Глава 13. Налоговое право: общие положения 255
или муниципальным образованиям, ограничивает их возможно-
сти по реализации своих функций и задач. Поэтому законода-
тельство предусматривает строгие меры воздействия на лиц,
допустивших такое правонарушение.
В рассматриваемых налоговых правоотношениях участвуют:
налогоплательщики, налоговые органы и кредитные организа-
ции — банки, которые принимают и зачисляют налоговые плате-
жи на счета соответствующих бюджетов. Они являются носите-
лями юридических прав и обязанностей в данных отношениях,
т. е. субъектами налогового права. Помимо налогоплательщиков,
в НК РФ названы налоговые агенты и сборщики налогов (ст. 24 и
25). Налоговые агенты — это лица, на которых возложены обя-
занности по исчислению, удержанию и перечислению в соответ-
ствующий бюджет (внебюджетный фонд) налогов (в частности,
предприятия и учреждения в отношении налогов из заработной
платы работников). Сборщиками налогов могут выступать госу-
дарственные органы, органы местного самоуправления, другие
уполномоченные органы и должностные лица, которые осуще-
ствляют прием от налогоплательщиков средств в уплату налогов
и перечисление их в бюджет (например, органы связи). Права и
обязанности сборщиков налогов подлежат дальнейшему право-
вому урегулированию. Кроме того, Кодекс ввел в круг возмож-
ных участников налоговых правоотношений представителя на-
логоплательщика (гл. 4).
Налогоплательщики — это физические лица или организа-
ции, на которых в соответствии с НК РФ возложена обязан-
ность уплачивать налоги (ст. 19). Соответственно определяется
и понятие плательщика сборов. Согласно Кодексу филиалы и
иные обособленные подразделения российских организаций, в от-
личие от ранее действовавшего законодательства, исполняют
обязанности этих организаций по уплате налогов и сборов по
месту своего нахождения.
В перечне обязанностей налогоплательщиков Кодекс выде-
лил две группы: общие для организаций и физических лиц обя-
занности и дополнительные к ним обязанности налогоплатель-
щиков — организаций и индивидуальных предпринимателей
(ст. 23 НК РФ).
В первую группу входят следующие обязанности налогопла-
тельщиков: 1) уплачивать законно установленные налоги;
2) встать на учет в налоговых органах, если такая обязанность
предусмотрена Кодексом; 3) вести в установленном порядке
256 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
учет своих доходов (расходов) и объектов налогообложения,
если такая обязанность предусмотрена законодательством о на-
логах; 4) представлять в налоговый орган налоговые декларации
по тем налогам, которые они обязаны уплачивать, если такая
обязанность предусмотрена законодательством о налогах и сбо-
рах; 5) представлять налоговым органам и их должностным ли-
цам в случаях, предусмотренных Кодексом, документы, необхо-
димые для исчисления и уплаты налогов; 6) выполнять закон-
ные требования налогового органа об устранении выявленных
нарушений законодательства о налогах и сборах, а также не пре-
пятствовать законной деятельности должностных лиц налого-
вых органов при исполнении ими своих служебных обязаннос-
тей; 7) в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных
бухгалтерского учета и других документов, необходимых для ис-
числения и уплаты налогов, а также документов, подтверждаю-
щих полученные доходы (для организаций — также и произве-
денные расходы) и уплаченные (удержанные) налоги и др.
На налогоплательщиков — организации и индивидуальных пред-
принимателей, помимо перечисленных, возложены обязанности
сообщать в налоговый орган по месту учета: об открытии или
закрытии счетов — в десятидневный срок; о всех случаях учас-
тия в российских и иностранных организациях — в срок не
позднее одного месяца со дня начала такого участия; о всех
обособленных подразделениях, созданных на территории РФ, —
в срок не позднее одного месяца со дня их создания, реоргани-
зации или ликвидации; об объявлении несостоятельности (бан-
кротстве), о ликвидации или реорганизации — в срок не по-
зднее трех дней со дня принятия такого решения; об изменении
своего места нахождения или места жительства — в срок не
позднее десяти дней с момента такого изменения.
Учитывая различия между налогами и сборами, Кодекс не
отождествляет обязанности налогоплательщиков с обязанностя-
ми плательщиков сборов, о которых говорится особо: они обяза-
ны уплачивать законно установленные сборы, а также нести
иные обязанности, установленные законодательством о налогах
и сборах (п. 3 ст. 23).
Таким образом, в первую очередь называется обязанность
уплатить законно установленные налоги и сборы. Такая обязан-
ность имеет конституционный характер: в ст. 57 Конституции
РФ закреплено, что каждый обязан платить законно установ-
ленные налоги.
Глава 13. Налоговое право: общие положения 257
Вместе с тем налогообложение некоторых субъектов может
быть заменено другой формой выполнения данной обязаннос-
ти. Это касается субъектов предпринимательской деятельности
(инвесторов) в области пользования недрами. При заключении
между ними, с одной стороны, и государством в лице компетен-
тных органов, с другой, соглашения о разделе полученной продук-
ции взимание ряда налогов и других обязательных платежей
(НДС, акцизов и др.) заменяется передачей государству части
продукции на условиях соглашения (гл. 264 НК РФ).
Обязанность налогоплательщика по уплате налога возникает,
изменяется и прекращается при наличии оснований, установлен-
ных законодательным актом о налогах и сборах. Так, основанием
возникновения обязанности уплатить какой-либо налог являет-
ся прежде всего наличие у него соответствующего объекта нало-
гообложения. Другие обязанности связаны и обусловлены этой
основной обязанностью. Кодекс (ст. 44) установил и основания
прекращения обязанности по уплате налога и (или) сбора, к кото-
рым относятся; уплата налога и (или) сбора налогоплательщи-
ком или плательщиком сбора; возникновение обстоятельств, с
которыми законодательство о налогах и (или) сборах связывает
прекращение обязанности по уплате данного налога и сбора;
смерть налогоплательщика или признание его умершим в по-
рядке, установленном гражданским законодательством РФ; лик-
видация организации-налогоплательщика после проведения
ликвидационной комиссией всех расчетов с бюджетами (вне-
бюджетными фондами).
Неспособность юридического лица — коммерческой органи-
зации или индивидуальных предпринимателей уплатить налоги
является основанием для признания этого лица в установлен-
ном законом порядке банкротом. Если юридическое лицо лик-
видируется в судебном порядке или по решению собственника,
то обязанность уплаты недоимки по налогу возлагается на лик-
видационную комиссию.
Налогоплательщики (плательщики сборов) имеют права, кото-
рые направлены на то, чтобы обеспечить им возможность защи-
ты своих прав и интересов. НК РФ (ст. 21), расширив и уточнив
их, закрепил следующие права налогоплательщиков (и платель-
щиков сборов): получать от налоговых органов по месту учета
бесплатную информацию о действующих налогах и сборах, за-
конодательстве о налогах и сборах; получать от налоговых орга-
нов и других уполномоченных государственных органов пись-
258 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
менные разъяснения по вопросам применения законодательства
о налогах и сборах; использовать налоговые льготы при нали-
чии оснований и в порядке, установленном законодательством
о налогах и сборах; получать отсрочку, рассрочку, налоговый
кредит или инвестиционный налоговый кредит; право на свое-
временный зачет или возврат сумм излишне уплаченных либо
излишне взысканных налогов, пени, штрафов; присутствовать
при проведении выездной налоговой проверки; получать копии
акта налоговой проверки и решений налоговых органов, а также
налоговые уведомления и требования об уплате налога; не вы-
полнять неправомерные акты и требования налоговых органов
и их должностных лиц, не соответствующие Кодексу или иным
федеральным законам; требовать соблюдения налоговой тайны;
требовать в установленном порядке возмещения в полном объе-
ме убытков, причиненных незаконными решениями налоговых
органов или незаконными действиями (бездействием) их долж-
ностных лиц, и др.
Основной задачей налоговых органов является обеспечение
поступления налогов в бюджетную систему и внебюджетные
фонды в установленные сроки и в соответствии с установлен-
ными ставками. Эта обязанность реализуется через широкий
круг их прав и обязанностей.
Налоговые органы наделены на основании НК РФ следующи-
ми правами (ст. 31): требовать от налогоплательщика или нало-
гового агента документы, служащие основаниями для исчисле-
ния и уплаты налогов; проводить налоговые проверки; при про-
ведении налоговых проверок у налогоплательщика или
налогового агента производить выемку документов, свидетель-
ствующих о совершении налоговых правонарушений; приоста-
навливать операции по счетам лиц в банках и налагать арест на
имущество налогоплательщиков, плательщиков сборов, налого-
вых агентов; осматривать (обследовать) любые используемые
налогоплательщиком для извлечения дохода помещения и тер-
ритории, производить инвентаризацию принадлежащего ему
имущества; определять суммы налогов, подлежащие внесению
налогоплательщиками в бюджет (внебюджетные фонды), рас-
четным путем на основании имеющейся у них информации, а
также данных по иным аналогичным налогоплательщикам в
случаях отказа налогоплательщика допустить должностных лиц
налогового органа к осмотру (обследованию) производствен-
ных, складских, торговых и иных помещений; требовать от на-
Глава 13. Налоговое право: общие положения 259
логоплательщиков устранения выявленных нарушений законо-
дательства о налогах и сборах, контролировать выполнение ука-
занных требований; взыскивать недоимки по налогам и пени в
порядке, установленном Кодексом; заявлять ходатайства об ан-
нулировании или приостановлении действия лицензий на пра-
во осуществления определенных видов деятельности; создавать
налоговые посты.
Кроме того, налоговые органы вправе предъявлять в суды
общей юрисдикции или арбитражные суды иски: о \ взыскании на-
логовых санкций; о признании недействительной государ-
ственной регистрации юридического лица или физического
лица в качестве индивидуального предпринимателя; о ликвида-
ции организации и в других случаях, предусмотренных НК РФ
(ст. 31).
В круг обязанностей налоговых органов входят: соблюдение
законодательства о налогах и сборах; осуществление контроля
за соблюдением законодательства о налогах и сборах; ведение в
установленном порядке учета налогоплательщиков; проведение
разъяснительной работы по применению законодательства о
налогах и сборах, бесплатное информирование налогоплатель-
щиков о действующих налогах и сборах; осуществление возвра-
та или зачета излишне уплаченных или излишне взысканных
сумм налогов, пеней и штрафов; соблюдение налоговой тайны;
направление налогоплательщику копии акта налоговой провер-
ки и решения налогового органа, а также налогового уведомле-
ния и требования об уплате налога и сбора и др. При выявлении
обстоятельств, позволяющих предполагать совершение преступ-
ления в области налогообложения, налоговые органы обязаны в
десятидневный срок направить материалы в органы налоговой
полиции для решения вопроса о возбуждении уголовного дела
(ст. 32 НК РФ).
Аналогичные права и обязанности имеют таможенные органы
в связи с взиманием налогов и сборов при перемещении това-
ров через таможенную границу.
Важная роль в реализации законодательства о налогах и сбо-
рах принадлежит банкам (ст. 60, 86, 132—136 и др. НК РФ).
Банки выполняют в области налогообложения обязанности по
исполнению поручений на перечисление налогов и сборов и решений
о взыскании налогов и сборов. В связи с этим банки обязаны ис-
полнять поручение налогоплательщика или налогового агента
на перечисление налога в соответствующие бюджеты (внебюд-
260 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
жетные фонды), а также решение налогового органа о взыска-
нии налога за счет денежных средств налогоплательщика или
налогового агента в порядке очередности, установленной граж-
данским законодательством. При этом плата за обслуживание
по указанным операциям не взимается.
На банки возложен и ряд обязанностей, обусловленных про-
ведением мер по противодействию легализации полученных
преступным путем доходов, негативно отражающейся и на про-
цессе налогообложения (Федеральный закон от 7 августа 2001 г.
«О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полу-
ченных преступным путем, и финансированию терроризма»).
При этом банкам запрещено открывать счета (вклады) на ано-
нимных владельцев.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение указанных
НК РФ обязанностей предусмотрена ответственность банков.
В связи с проведением налоговыми органами учета налогопла-
тельщиков в целях налогового контроля банки не вправе откры-
вать счета организациям и индивидуальным предпринимате-
лям без предъявления свидетельства о постановке на учет в нало-
говом органе, а также обязаны сообщить об открытии или
закрытий этих счетов в налоговый орган в пятидневный срок.
НК РФ (ст. 132—135) содержит перечень нарушений банком обя-
занностей, предусмотренных законодательством о налогах и
сборах. К ним относятся: нарушение порядка открытия счета и
срока исполнения поручения о перечислении налога или сбора;
неисполнение банком решения о взыскании налога, а также
пени и др.
Ответственность банков за эти нарушения законодательства
установлена НК РФ в виде санкций, выраженных в разных
формах и размерах: штрафах, взыскании пени и процентов от
суммы, перечисленной банком в нарушение решения налогово-
го органа о приостановлении операций по счетам налогопла-
тельщика (20%), и др. Помимо этого, КоАП РФ устанавливает
ответственность должностных лиц банков в виде наложения ад-
министративного штрафа (ст. 15.7—15.9).
§ 4. Ответственность и защита прав налогоплательщиков
Исполнение налогоплательщиками своих обязанностей обес-
печивается мерами государственного принуждения. Среди них:
применение установленных законодательством санкций (в фор-
ме штрафа) как мер ответственности за налоговые правонару-
Глава 13. Налоговое право: общие положения 261
шения, а также мер к принудительному взысканию недоимок по
налогам. Кроме того, в качестве способов обеспечения исполнения
обязанности по уплате.налога могут быть использованы: залог
имущества, поручительство, пеня, приостановление операций
по счетам с наложением ареста на имущество налогоплательщи-
ка (гл. Г1 НК РФ). Пеня начисляется за каждый день просрочки
в размере одной трехсотой действующей в этот период ставки
рефинансирования Центрального банка РФ, но не более 0,1% в
день. Принудительное взыскание недоимки по налогу и суммы
пеней производится с организаций в бесспорном порядке, а с
физических лиц — в судебном (ст. 45 и 75 НК РФ). Постановле-
нием Конституционного Суда от 17 декабря 1996 г. признаны
конституционными нормы о взыскании в бесспорном порядке
недоимок по налогам и пени с организаций. Однако применение
такого порядка без их согласия при взыскании штрафных финан-
совых санкций суд счел противоречащим Конституции РФ.
НК РФ (раздел VI) ввел понятия налогового правонарушения и
налоговой санкции, существенно изменив нормы ранее принято-
го законодательства по вопросам ответственности за правонару-
шения в данной сфере.
Налоговым правонарушением признается виновно совершенное
противоправное (в нарушение законодательства о налогах и сбо-
рах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, нало-
гового агентам иных лиц, за которое установлена ответствен-
ность НК РФ (ст. 106).
Ответственность за совершение налоговых правонарушений
несут организации и физические лица в случаях, предусмотрен-
ных гл. 16 Кодекса. Физическое лицо может быть привлечено к
налоговой ответственности с шестнадцатилетнего возраста.
Срок давности применения ответственности за совершение на-
логовых правонарушений составляет три года. Кодекс предус-
матривает виды налоговых правонарушений, детально опреде-
ляя их признаки (ст. 116—129) и включая в их перечень право-
нарушения, совершенные не только налогоплательщиками, но
и другими лицами (свидетелями, экспертами и т. д.). Особо сле-
дует отметить, что согласно Кодексу налоговым правонаруше-
нием может быть признано лишь виновно совершенное проти-
воправное действие (или бездействие), чем положен конец спо-
рам о необходимости учета вины в данных правонарушениях.
Среди налоговых правонарушений называются нарушение
срока постановки на учет в налоговом органе, непредставление
262 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
налоговой декларации и иных документов, неуплата или непол-
ная уплата сумм налога, невыполнение налоговым агентом обя-
занности по удержанию и (или) перечислению налогов и др.
Кодекс установил налоговые санкции, являющиеся мерой ответ-
ственности за совершение налоговых правонарушений. Они
предусмотрены в виде денежных взысканий (штрафов), выра-
женных в разных формах и размерах: в твердых денежных сум-
мах (от 50 руб. до 15 тыс. руб.) и в процентах к определенным
суммам (от 10 до 40%). Налоговые санкции применяются по
решению налоговых органов. В случае обжалования налогопла-
тельщиком оно может быть принудительно исполнено только
по решению суда1. Это относится ко всем налогоплательщи-
кам — и к организациям, и к физическим лицам.
Рассмотренные налоговые санкции представляют разновид-
ность финансово-правовых санкций. Следует иметь в виду, что
за совершенные в сфере налогообложения противоправные де-
яния может наступить также уголовная, административная и
дисциплинарная ответственность. Налоговая ответственность
физического лица, предусмотренная НК РФ, наступает только в
том случае, если совершенное им деяние не содержит призна-
ков состава преступления по уголовному законодательству РФ
(ст. 194, 198, 199 УК РФ). Что касается организаций, то привле-
чение их к ответственности за совершение налогового правона-
рушения не освобождает должностных лиц этих организаций
при наличии соответствующих оснований от административ-
ной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной за-
конами РФ.
Так, КоАП РФ устанавливает ответственность должностных
лиц организаций в виде административного штрафа за нару-
шение срока постановки на учет в налоговом органе; срока
представления сведений об открытии и закрытии счета в бан-
ке; срока представления декларации; за непредставление све-
дений, необходимых для осуществления налогового контроля
(ст. 15.3-15.6).
Вместе с тем при нарушении прав и законных интересов
налогоплательщиков (плательщиков сборов), как и других уча-
стников налоговых правоотношений, законодательство предус-
1 См. по этому вопросу постановление и определения Конституци-
онного Суда РФ от 17 декабря 1996 г., от 6 ноября 1997 г. и от 4 фев-
раля 1999 г. (СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 197; № 50. Ст. 5710; 1999. № 13.
Ст. 1648).
Глава 13. Налоговое право: общие положения 263
матривает возможность их защиты в административном или су-
дебном порядке.
К средствам (этапам) защиты этих прав и интересов отно-
сится обжалование действий налоговых органов. НК РФ, опира-
ясь на ранее принятое законодательство и Конституцию РФ,
конкретизировал процедуру их обжалования.
Кодекс закрепляет право каждого налогоплательщика (или
налогового агента) обжаловать акты налоговых органов ненор-
мативного характера, действия или бездействие их должност-
ных лиц, если, по мнению налогоплательщика или налогового
агента, они нарушают его права.
По усмотрению налогоплательщика с жалобой можно обра-
титься в вышестоящий налоговый орган (к вышестоящему долж-
ностному лицу), т. е. в административном (внесудебном) поряд-
ке, или в суд.
Согласно ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется
судебная защита его прав. При этом жалоба в административ-
ном порядке не исключает права на одновременную или после-
дующую подачу аналогичной жалобы в суд. В порядке, предус-
мотренном федеральным законодательством, могут быть обжа-
лованы и нормативные акты налоговых органов.
Организации и граждане при использовании судебного поряд-
ка защиты своих прав в налоговых правоотношениях (как пуб-
личных правоотношениях) согласно АПК РФ (ст. 4, 26, 29)
вправе обратиться с заявлением в арбитражный суд. К органи-
зациям и гражданам в данном случае АПК РФ относит органи-
зации, как имеющие, так и не имеющие статус юридического
лица, а также граждан, имеющих и не имеющих статус индиви-
дуального предпринимателя, с учетом подведомственности ар-
битражному суду дел в сфере предпринимательской и иной эко-
номической деятельности. При других обстоятельствах гражда-
не могут подать исковые заявления в суд общей юрисдикции в
соответствии с законодательством об обжаловании в суд непра-
вомерных действий государственных органов и должностных
лиц1. Рассмотрение этих дел производится в порядке граждан-
ского судопроизводства с учетом особенностей, установленных
вышеназванным законодательством.
1 См.: Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд дей-
ствий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомо-
сти РФ. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.
264 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Важная роль в защите прав налогоплательщиков (как и дру-
гих субъектов налогового права) принадлежит Конституцион-
ному Суду РФ, в компетенцию которого входит разрешение дел
о соответствии Конституции РФ законов и других нормативных
актов. Он проверяет конституционность закона, примененного
или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам
граждан о нарушении их конституционных прав. Это относится
и к сфере налоговых правоотношений.
Широко используется и административный порядок обжало-
вания действий налоговых органов, как более оперативный.
К тому же, как отмечалось выше, налогоплательщик не лишается
права обратиться в суд. Согласно НК РФ жалоба на акт налого-
вого органа, действие или бездействие его должностного лица
подается соответственно в вышестоящий налоговый орган или
вышестоящему должностному лицу этого органа в течение трех
месяцев со дня, когда налогоплательщик узнал или должен был
узнать о нарушении своих прав. Этот срок может быть восста-
новлен при наличии уважительной причины его пропуска. Жа-
лоба должна быть рассмотрена в срок не позднее одного месяца
со дня ее получения. О принятом решении налогоплательщику
должно быть сообщено в письменной форме в течение трех дней.
Однако подача жалобы не приостанавливает исполнения обжалуе-
мого акта или действия. Но налоговый орган (должностное лицо)
вправе приостановить полностью или частично их исполнение,
если имеются достаточные основания считать данные акты или
действия не соответствующими законодательству.
Права налогоплательщиков на защиту своих законных инте-
ресов обеспечиваются соответствующими обязанностями долж-
ностных лиц налоговых органов. За неправомерные действия
или бездействие они несут ответственность в соответствии с
законодательством РФ.
Существенной стороной защиты прав и законных интересов
налогоплательщиков являются предусмотренные законодатель-
ством гарантии возмещения им убытков, причиненных непра-
вомерными действиями (решениями) или бездействием работ-
ников налоговых органов. Эти убытки должны возмещаться за
счет средств федерального бюджета (ст. 35 НК РФ). В целях
защиты своих прав налогоплательщик может обратиться в орга-
ны прокуратуры РФ, которая осуществляет надзор за исполне-
нием законов, включая и налоговое законодательство, за соблю-
дением прав гражданина, в том числе органами контроля и их
должностными лицами.
Глава 13. Налоговое право: общие положения 265
§ 5. Налоговый кредит.
Инвестиционный налоговый кредит
НК РФ выделяет налоговый кредит и инвестиционный налого-
вый кредит, рассматривая их как формы изменения срока упла-
ты налога и сбора (п. 3 ст. 61). Уполномоченными органами, в
компетенцию которых входит принятие решения об изменении
срока уплаты налога, являются финансовые органы соответству-
ющего уровня в зависимости от принадлежности налогов и сбо-
ров к группам федеральных, региональных или местных, а так-
же таможенные органы и органы внебюджетных фондов.
Налоговый кредит, как и инвестиционный налоговый кре-
дит, предоставляются заинтересованному лицу по его заявле-
нию и оформляются договором с уполномоченным органом. Заклю-
чение договора в этом случае отличает названные институты от
других форм изменения срока уплаты налога. Вместе с тем име-
ются различия и между названными двумя формами налогового
кредита при многих сходных чертах.
Налоговый кредит предоставляется заинтересованному лицу
на срок от трех месяцев до одного года, причем по одному или
нескольким налогам. Кодекс не уточняет, какому лицу он пре-
доставляется, следовательно, имеются в виду все налогоплатель-
щики, т. е. организации и физические лица. Основаниями его
предоставления является наличие хотя бы одного из следующих
обстоятельств: 1) причинение лицу ущерба в результате стихий-
ного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоя-
тельств непреодолимой силы; 2) задержка финансирования из
бюджета или оплаты выполненного лицом государственного
заказа; 3) угроза банкротства в случае единовременной выплаты
лицом налога.
Договор о налоговом кредите заключается в течение семи
дней после принятия по этому вопросу решения уполномочен-
ным органом. В договоре должны быть указаны: сумма задол-
женности по налогу, начисляемые на нее проценты, срок дей-
ствия договора, порядок погашения задолженности и процен-
тов, документы об имуществе, которое является предметом
залога, либо поручительство, а также ответственность сторон.
Проценты начисляются только при предоставлении налогового
кредита в случае угрозы банкротства, исходя из ставки рефи-
нансирования Центрального банка РФ, действующей на период
договора о налоговом кредите.
266 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен,
в отличие от налогового кредита, согласно НК РФ по ограни-
ченному кругу налогов, а именно: по налогу на прибыль, а так-
же по региональным и местным налогам (ст. 66). Такой кредит
предоставляется организациям.
Инвестиционный налоговый кредит — это получение орга-
низацией возможности в течение определенного срока и в оп-
ределенных пределах уменьшить свои платежи с последующей
поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов.
Он предоставляется на срок от одного года до пяти лет. В каж-
дом отчетном периоде, а также в течение всего налогового пе-
риода сумма кредита не может превышать 50% суммы налога,
подлежащей уплате по общим правилам.
Основаниями предоставления инвестиционного налогового
кредита является наличие хотя бы одного из следующих обсто-
ятельств: 1) проведение организацией научно-исследователь-
ских, опытно-конструкторских работ или технического перево-
оружения собственного производства; 2) осуществление вне-
дренческой или инновационной деятельности; 3) выполнение
организацией особо важного заказа по социально-экономиче-
скому развитию региона или предоставление ею особо важных
услуг населению.
Решение о предоставлении кредита должно быть принято
уполномоченным органом в течение одного месяца со дня по-
лучения заявления. Закон устанавливает ограничения по про-
центам на сумму кредита: они не должны быть ниже одной вто-
рой и выше трех четвертых ставки рефинансирования Централь-
ного банка РФ.
Представительные органы субъектов РФ и местного самоуп-
равления вправе устанавливать по региональным и местным
налогам соответственно иные условия предоставления инвести-
ционного налогового кредита, включая сроки его действия и
ставки процентов на сумму кредита.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Определите понятие налога. Какие юридические признаки
свойственны налогу?
2. Определите понятие сбора. Чем он отличается от налога?
3. Какую роль выполняют налоги?
4. Проведите классификацию налогов по разным основа-
ниям.
Глава 13. Налоговое право: общие положения 267
5. Что понимается в российском законодательстве под систе-
мой налогов и сборов? Какие платежи объединены этим поня-
тием?
6. На какие уровни подразделяются законодательством нало-
говые платежи? Что входит в каждый из них, какие общие осо-
бенности свойственны платежам соответствующих уровней?
7. Что понимается под установлением налогов? Чем оно от-
личается от введения налогов в действие? Какой пбрядок уста-
новления налогов и сборов предусмотрен законодательством, на
каких нормах Конституции РФ он основан?
8. Определите понятие и предмет налогового права.
9. Охарактеризуйте источники налогового права. Укажите
нормы Конституции РФ, закрепляющие основы налогового
права.
10. Охарактеризуйте содержание НК РФ.
11. Что является предметом регулирования регионального
законодательства и актов органов местного самоуправления?
Приведите конкретные примеры.
12. Назовите основные элементы налогообложения по НК
РФ.
13. Что понимается под налоговыми льготами?
14. Определите понятие налоговых правоотношений. Кто
выступает в качестве их субъектов?
15. Каковы обязанности налогоплательщиков? В чем состоят
их права?
16. Какими мерами обеспечивается исполнение налогопла-
тельщиками их обязанностей?
17. В каком порядке взыскиваются невнесенные в срок нало-
говые платежи (недоимки), пени, суммы санкций за просрочку
платежей?
18. Какими правами обладают налоговые органы при осуще-
ствлении своих функций в области налогообложения?
19. Каковы обязанности и ответственность банков в области
налогообложения? Какие виды нарушений банком своих обя-
занностей и меры ответственности за них предусмотрены НК
РФ? Ответ дайте на основе конкретных норм НК РФ. Какие
установлены меры административной ответственности должно-
стных лиц банков за правонарушения в сфере налогообложе-
ния? Ответ дайте со ссылкой на правовые нормы.
268 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
' 20. Каким нормативным актом регулируется налоговый кре-
дит и инвестиционный налоговый кредит?
21. Определите понятие налогового кредита. В каком поряд-
ке предоставляется налоговый кредит, на какой срок, что явля-
ется основанием его предоставления?
22. Что понимается под инвестиционным налоговым креди-
том? Чем он отличается от налогового кредита и каково сход-
ство между ними?
23. Каковы основания предоставления инвестиционного на-
логового кредита? Кому он предоставляется? На какой срок?
24. Кто (какие органы) вправе принимать решения о предо-
ставлении налогового кредита и инвестиционного налогового
кредита?
25. Определите понятие налоговых правонарушений, каковы
их особенности, круг субъектов? Ответ дайте на основе конк-
ретных норм НК РФ.
26. Какие налоговые санкции применяются к налогоплатель-
щикам, нарушившим налоговое законодательство, каковы их
особенности?
27. Назовите конкретные налоговые правонарушения и при-
меняемые за их совершение налоговые санкции.
28. Какие установлены меры административной ответствен-
ности должностных лиц организаций за правонарушения в сфе-
ре налогообложения? Ответ дайте со ссылкой на правовые нор-
мы.
29. Охарактеризуйте административный порядок защиты
прав налогоплательщиков. Составьте жалобу на действия нало-
гового органа, предназначенную для рассмотрения в админист-
ративном порядке.
30. Охарактеризуйте судебный порядок защиты прав налого-
плательщиков. Кто из них вправе обращаться за защитой прав в
суд общей юрисдикции и кто — в арбитражный суд?
31. Охарактеризуйте роль Конституционного Суда РФ в за-
щите прав и законных интересов субъектов налогового права.
Приведите конкретные примеры из деятельности Конституци-
онного Суда РФ в этой области.
32. Какова роль прокуратуры РФ в защите прав субъектов
налоговых правоотношений? Охарактеризуйте ее на основе За-
кона РФ «О прокуратуре Российской Федерации».
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 269
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины,
сборы и иные платежи
Особенностями федеральных налогов являются: установле-
ние федеральными законодательными актами; взимание на всей
территории РФ; определение федеральным законодательством
состава плательщиков, объектов налогообложения, ставок, по-
рядка зачисления в бюджет либо внебюджетные фонды. При
этом законом может быть закреплено зачисление данных нало-
гов не только в федеральный бюджет, но и в бюджеты иных
территориальных уровней. В связи с этим 'среди федеральных
налогов можно выделить: 1) федеральные налоги (в полном
смысле), находящиеся в непосредственном распоряжении РФ и
зачисляемые в федеральный бюджет с возможным использова-
нием отчислений от них для регулирования региональных бюд-
жетов; 2) федеральные налоги, распределенные законодатель-
ством на постоянной основе между бюджетами разных уровней.
Помимо налогов выделяют также федеральные пошлины,
сборы и иные платежи. Федеральные налоги дают наиболее
значительные поступления средств в бюджет РФ и государ-
ственные внебюджетные фонды. Кроме того, им принадлежит
значительная роль в регулировании межбюджетных отношений.
§ 1. Федеральные налоги
К федеральным налогам, полностью зачисляемым в бюджет
РФ, относятся налог на добавленную стоимость (далее — НДС),
акцизы, налог на доходы физических лиц, налог на операции с
ценными бумагами.
Налог на добавленную стоимость. НДС регулируется гл. 21
НК РФ, введенной в действие с 1 января 2002 г. НДС является
косвенным налогом. Фактическими его плательщиками являют-
ся потребители товаров, работ, услуг. Юридическими, т. е. вно-
сящими налог в бюджет, налогоплательщиками НДС выступают:
1) организации; 2) индивидуальные предприниматели; 3) лица,
признаваемые налогоплательщиками НДС в связи с перемеще-
нием товаров через таможенную границу РФ, определяемые в
соответствии с ТК РФ (ст. 143 НК РФ).
Объектом налогообложения НДС признаются следующие опе-
рации: 1) реализация товаров (работ, услуг) на территории РФ;
2) передача на территории РФ товаров (работ, услуг) для соб-
ственных нужд, расходы на которые не принимаются к вычету
270 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
(в том числе через амортизационные отчисления) при исчисле-
нии налога на прибыль организаций; 3) выполнение строитель-
но-монтажных работ для собственного потребления; 4) ввоз
товаров на таможенную территорию РФ. НДС взимается как
при возмездной, так и при безвозмездной реализации товаров
(работ, услуг).
НК РФ установлен достаточно обширный перечень операций,
которые не соотносятся с понятием объекта налогообложения
НДС. Так, например, не является объектом налогообложения
передача имущества государственных и муниципальных пред-
приятий, выкупаемого в порядке приватизации.
На основании ст. 149 НК РФ установлен перечень операций,
освобождаемых от налогообложения. К таким операциям отнесе-
ны, например, реализация на территории РФ медицинских то-
варов отечественного и зарубежного производства по перечню,
утверждаемому Правительством РФ, а также услуги по перевоз-
ке пассажиров городским пассажирским транспортом общего
пользования. В случае, если налогоплательщиком осуществля-
ются одновременно операции, подлежащие налогообложению и
освобождаемые от налогообложения, то он обязан вести их раз-
дельный учет. При перемещении товаров через таможенную
границу РФ установлены особенности взимания НДС (ст. 151
НК РФ).
Налоговая база при реализации товаров определяется в зави-
симости от особенностей реализации произведенных налого-
плательщиком или приобретенных на стороне товаров (работ,
услуг). При передаче товаров (работ и услуг) для собственных
нужд налоговая база определяется налогоплательщиком в соот-
ветствии с НК РФ (гл. 21), а при ввозе товаров на таможенную
территорию РФ — в соответствии с НК РФ и таможенным
законодательством РФ. При реализации товаров с применением
различных налоговых ставок налоговая база определяется от-
дельно по каждому виду товаров (работ, услуг), облагаемых по
разным ставкам. При определении налоговой базы выручка оп-
ределяется, исходя из всех доходов налогоплательщика, полу-
ченных им как в денежной, так и (или) натуральной форме,
включая оплату ценными бумагами. Выручка (расходы) в инос-
транной валюте пересчитывается в рубли по курсу Центрально-
го банка РФ.
Налоговая база при реализации налогоплательщиком товаров
(работ, услуг) определяется как стоимость этих товаров с учетом
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 271
акцизов (для подакцизных товаров) и без включения в них на-
лога (ст. 40 НК РФ). Аналогично определяется налоговая база по
товарообменным (бартерным) операциям, операциям на безвоз-
мездной основе и т. п.
Налоговый период (ст. 163 НК РФ) — календарный месяц.
Однако для налогоплательщиков с ежемесячными в течение
квартала суммами выручки, не превышающими 1 млн руб., на-
логовый период равен кварталу. Налоговые ставки устанавлива-
ются в зависимости от объекта обложения. Они могут быть в
размере 0, 10 и 18%. Отметим, что до 2004 г. максимальная став-
ка НДС составляла не 18, а 20%. Ставка 0% применяется при
реализации: товаров (за исключением нефти), вывезенных в та-
моженном режиме экспорта; услуг по перевозке пассажиров и
багажа при условии, что пункт отправления или пункт назначе-
ния пассажиров и багажа расположены за пределами террито-
рии РФ, и проч. (п. 1 ст. 164 НК РФ). Ставка 10% — при реа-
лизации: определенных продовольственных товаров; товаров
для детей; периодических печатных изданий, за исключением
рекламного или эротического характера; медицинских товаров.
По максимальной ставке 18% НДС уплачивается при реализации
товаров, не входящих в перечни товаров, облагаемых по ставкам
0 либо 10% (п. 1,2 ст. 164 НК РФ).
При расчете НДС предусмотрено применение налоговых вы-
четов (ст. 172). Если сумма налоговых вычетов превышает об-
щую сумму налога, разница подлежит возмещению, за исключе-
нием случаев, когда налоговая декларация подана по истечении
трех лет после окончания налогового периода. Порядок и сроки
уплаты НДС регламентированы ст. 174 НК РФ. По общему пра-
вилу уплата — не позднее 20-го числа месяца, следующего за
истекшим налоговым периодом, если иное не предусмотрено
НК РФ. При ввозе товаров на таможенную территорию РФ сум-
ма налога уплачивается в соответствии с таможенным законода-
тельством.
Акцизы. Взимание акцизов осуществляется на основании
гл. 22 НК РФ. Акцизы, как и НДС, являются косвенными нало-
гами. В отличие от НДС, который уплачивается на каждом эта-
пе производства и реализации товаров и услуг, акцизы распро-
страняются на четко определенный перечень видов товаров и
уплачиваются их производителями единовременно («разово»).
Традиционно акцизы вводятся на товары, относящиеся к пред-
метам роскоши либо пользующиеся повышенным спросом.
272 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
В связи с этим акцизам принадлежит особая функция по регу-
лированию (ограничению) сверхприбылей, а также спроса на
определенные виды товаров (спиртные, табачные изделия и
пр.). Согласно НК РФ (ст. 179) налогоплательщиками акцизов
являются: 1) организации; 2) индивидуальные предпринимате-
ли; 3) лица, признаваемые налогоплательщиками в связи с пе-
ремещением товаров через таможенную границу РФ, определя-
емые в соответствии с ТК РФ. НК РФ определяет перечень
подакцизных товаров — спирт этиловый, алкогольная продук-
ция, ювелирные изделия, автомобили легковые и т. д. (ст. 181).
Объектом налогообложения являются операции с ними — реали-
зация, оприходование и др., осуществляемые организацией или
индивидуальным предпринимателем (ст. 182).
В НК РФ определены операции, не подлежащие налогообло-
жению (освобождаемые от налогообложения). Например, пе-
редача подакцизных товаров одним структурным подразделе-
нием организации, не являющимся самостоятельным налого-
плательщиком, для производства других подакцизных товаров
другому такому же структурному подразделению этой органи-
зации и др. Налоговая база определяется отдельно по каждому
виду подакцизного товара. В отношении подакцизных това-
ров, для которых установлены различные налоговые ставки,
налоговая база определяется применительно к каждой налого-
вой ставке. Налоговым периодом по НДС признается календар-
ный месяц.
Налогообложение каждого вида товаров осуществляется по
различным ставкам, которые устанавливаются либо в процентах,
либо рублях и копейках за единицу измерения (ст. 193 НК РФ).
Предусматривается внесение и авансовых платежей. Порядок
исчисления акцизов регулируется ст. 194 НК РФ.
По акцизам, как и по НДС, предусмотрены налоговые выче-
ты. Так, например, вычетам подлежат суммы акциза, уплачен-
ные налогоплательщиком, в случае возврата покупателем по-
дакцизных товаров (за исключением нефтепродуктов), в том
числе возврата в течение гарантийного срока, или отказа от них.
Сумма акциза определяется по итогам каждого налогового пери-
ода (ст. 194 НК РФ).
Сроки и порядок уплаты акциза регламентированы ст. 204 НК
РФ. Как правило, уплата производится не позднее 25-го числа
месяца, следующего за истекшим налоговым периодом. Налого-
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 273
плательщики, имеющие только свидетельство на оптовую реа-
лизацию, уплачивают акциз не позднее 25-го числа второго
месяца, а имеющие только свидетельство на розничную реали-
зацию — не позднее 10-го числа месяца, следующего за истек-
шим налоговым периодом. Особый порядок уплаты акциза ус-
тановлен при реализации (передаче) алкогольной продукции. На-
логоплательщики обязаны представлять в налоговые органы по
месту своего нахождения, а также по месту нахождения каждого
своего обособленного подразделения налоговую декларацию за
налоговый период.
Налог на доходы физических лиц. Налог на доходы физиче-
ских лиц, именовавшийся до принятия НК РФ подоходным на-
логом, в настоящее время регулируется гл. 23 упомянутого Ко-
декса. Этот федеральный налог по форме обложения является
прямым налогом, взимаемым непосредственно с доходов тех
лиц, которые их получают.
Налогоплательщики данного налога: 1) физические лица, яв-
ляющиеся налоговыми резидентами РФ; 2) физические лица,
получающие доходы от источников в Российской Федерации,
не являющиеся налоговыми резидентами РФ (ст. 207 НК).
НК РФ закрепляет понятие и классификацию доходов от ис-
точников в Российской Федерации и доходов от источников за пре-
делами Российской Федерации. Так, например, к первым отно-
сятся доходы, полученные от использования в России авторс-
ких или иных смежных прав; доходы, полученные от сдачи в
аренду или иного использования имущества, находящегося в
России, и др. А ко вторым — те же доходы, но от использования
прав и имущества за пределами России.
Объектом налогообложения признается доход, полученный
налогоплательщиками: 1) от источников в России (или) от ис-
точников за ее пределами — для физических лиц, являющихся
налоговыми резидентами РФ; 2) от источников в России — для
физических лиц, не являющихся налоговыми резидентами РФ.
Налоговая база устанавливается с учетом всех доходов налого-
плательщика, полученных им как в денежной, так и в натураль-
ной форме, или право на распоряжение которыми у него воз-
никло, а также доходов в виде материальной выгоды, определяе-
мой в соответствии с НК РФ. При этом налоговая база
определяется отдельно по видам доходов, в отношении которых
установлены различные налоговые ставки. При натуральной
274 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
форме дохода налоговая база устанавливается как стоимость то-
варов, иного имущества, исчисленная исходя из их цен, опреде-
ляемых ст. 40 НК РФ (т. е. либо по цене сделки, определенной
договором, либо по рыночным ценам). Под материальной выго-
дой понимается, например, выгода, полученная от экономии на
процентах за пользование налогоплательщиком заемными (кре-
дитными) средствами, полученными от организаций или инди-
видуальных предпринимателей и пр. Налоговая база в данном
случае определяется как превышение суммы процентов за
пользование заемными средствами, исчисленной исходя из
3/4 действующей ставки рефинансирования Центрального бан-
ка РФ на дату получения средств, над суммой процентов, уста-
новленной договором. Налоговым периодом по налогу на доходы
физических лиц является календарный год.
НК РФ (ст. 217) предусмотрен достаточно обширный пере-
чень доходов, освобождаемых от налогообложения. Например,
многие виды государственных пособий и пенсий; алименты,
получаемые налогоплательщиками, и пр. Кроме того, для опре-
деления налоговой базы применяются вычеты, которые подраз-
деляются на стандартные (например, для лиц с невысоким
уровнем дохода), социальные (например, вычет из облагаемой
базы сумм оплаты обучения, лечения), имущественные (напри-
мер, вычет сумм, полученных от продажи квартир, дач), профес-
сиональные (применяются в отношении доходов некоторых ка-
тегорий налогоплательщиков в установленных размерах, напри-
мер, части авторского вознаграждения) (ст. 218—221 НК РФ).
Налоговые ставки устанавливаются в зависимости от статуса
физического лица как налогоплательщика и от вида полученного
дохода. Их размер может составлять 6, 13, 30 и 35%. Размер основ-
ной ставки — 13%. Он не зависит и не изменяется ни от вида
источника, ни от размера получаемого дохода. Ставка 35% при-
меняется при получении процентных доходов по вкладам в бан-
ках в части превышения суммы, рассчитанной, исходя из ставки
рефинансирования Центрального банка РФ по рублевым вкла-
дам, и 9% годовых по вкладам в иностранной валюте и др. (п. 2
ст. 212 НК РФ). Ставка 30% — при получении доходов физичес-
кими лицами, не являющимися налоговыми резидентами РФ, и
6% — доходов от долевого участия в деятельности организаций,
полученных в виде дивидендов (с 1 января 2005 г. — 9%).
НК РФ закреплены особенности взимания налога: 1) работа-
ющих по трудовому либо гражданско-правовому договору и
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 275
2) индивидуальных предпринимателей и иных лиц, занимающих-
ся частной практикой. С доходов первых налог удерживается
налоговыми агентами, а вторые уплачивают налог самостоятель-
но на основе налоговых деклараций. Сроки уплаты налога первых
совпадают с днем фактических выплат (зарплаты и т. п.), а вто-
рых — со сроками подачи налоговых деклараций, т.. е. не позднее
30 апреля года, следующего за истекшим налоговым периодом.
Общая сумма налога, исчисленная на основе налоговой деклара-
ции, уплачивается в бюджет не позднее 15 июля. Авансовые пла-
тежи уплачиваются на основании налоговых уведомлений, сроки
и размеры которых подробно регламентированы НК РФ.
Налог на операции с ценными бумагами. Порядок исчисления
и уплаты указанного налога регламентирован Законом РФ
«О налоге на операции с ценными бумагами» (в г^ед. Федераль-
ного закона от 18 октября 1995 г.)1. В соответствии со ст. 19
Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Феде-
рации» данный налог относится к числу федеральных. В систе-
ме налогов и сборов, закрепленной в настоящее время НК РФ
(ст. 12—15), налог на операции с ценными бумагами не указан.
Первоначально предполагалось, что он должен быть заменен
налогом на доходы с капитала. Однако и в новой редакции
ст. 12—15 НК РФ (вступают в силу с 1 января 2005, г.) он не
включен в систему налогов и сборов.
Плательщики налога — юридические лица — эмитенты цен-
ных бумаг. Под эмиссией в данном случае понимают установ-
ленную законом последовательность действий эмитента по раз-
мещению эмиссионных ценных бумаг2. Объектом налогообло-
жения является номинальная сумма выпуска ценных бумаг,
заявленная эмитентом. Данная норма Закона распространяется
на акции акционерных обществ, облигации, иные ценные бума-
ги, эмиссия которых требует государственной регистрации.
Закон устанавливает перечень случаев, когда выпуск ценных
бумаг данным налогом не облагается. К ним, в частности, отно-
сятся: выпуск ценных бумаг акционерных обществ, осуществля-
ющих увеличение уставного капитала на величину переоценок
основных фондов, производимых по решению Правительства
РФ; выпуск государственных ценных бумаг РФ и ее субъектов,
1 СЗ РФ. 1995. № 43. Ст. 4011; 1998. № 12. Ст. 1349; 2001. № 23.
Ст. 2287; 2003. № 52. Ст. 5035.
2 См.: Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. «О рынке ценных бу-
маг» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 1918; 2004. № 27. Ст. 2711; № 31. Ст. 3225.
276 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
муниципальных ценных бумаг и др. Ставка налога с 1 января
2004 г. — 0,2% номинальной суммы выпуска, но не более
100 тыс. руб. В случае отказа в регистрации эмиссии налог не
возвращается. Плательщик исчисляет сумму налога самостоя-
тельно, исходя из номинальной суммы выпуска и соответствую-
щей налоговой ставки.
Налог уплачивается одновременно с представлением докумен-
тов на регистрацию эмиссии и перечисляется в федеральный
бюджет. В связи с этим указанный налог имеет сходство с реги-
страционной пошлиной, так как он уплачивается дсключитель-
но при регистрации проспекта эмиссии ценных бумаг и одно-
временно с предоставлением документов на регистрацию эмис-
сии.
§ 2. Федеральные налоги, распределенные
между бюджетами разных уровней
К рассматриваемым платежам относятся налоги: на прибыль
организаций; на игорный бизнес; с имущества, переходящего в по-
рядке наследования или дарения; на добычу полезных ископаемых.
Налог на прибыль организаций. С 1 января 2002 г. налог на
прибыль организаций регулируется гл. 25 НК РФ. По форме
обложения является прямым налогом. Налогоплательщики —
российские организации, а также иностранные организации,
осуществляющие свою деятельность в Российской Федерации
через постоянные представительства и (или) получающие дохо-
ды от источников в Российской Федерации (ст. 246 НК РФ).
Объект налогообложения — прибыль, полученная налогоплатель-
щиком. Под прибылью российских организаций понимаются
доходы, уменьшенные на величину произведенных расходов
(гл. 25 НК РФ). Прибыль иностранных организаций, осуществ-
ляющих деятельность в Российской Федерации через постоян-
ные представительства, — это полученные через названные
представительства доходы, уменьшенные на величину произве-
денных расходов. Для иных иностранных организаций прибы-
лью являются доходы, полученные от источников в Российской
Федерации.
В гл. 25 НК РФ закрепляется порядок определения доходов
и дается подробный перечень (классификация) доходов, подле-
жащих налогообложению. К ним относятся: 1) доходы от реали-
зации товаров (работ, услуг) и имущественных прав; 2) внереа-
лизационные доходы. Доходы от реализации — это выручка от
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 277
реализации товаров (работ, услуг) как собственного производ-
ства, так и ранее приобретенных, выручка от реализации иму-
щественных прав. Внереализационные доходы — это доходы: от
долевого участия в других организациях; суммы в виде признан-
ных должником или подлежащих уплате должником на основа-
нии решения суда штрафов, пеней и (или) иных санкций за
нарушение договорных обязательств и пр. Всего в ст. 250 НК
РФ перечислен 21 вид внереализационных доходов.
НК РФ закрепляет (ст. 251) доходы, не учитываемые при опре-
делении налоговой базы. К ним, например, относятся доходы: в
виде имущества, имущественных прав, которые получены в фор-
ме залога или задатка в качестве обеспечения обязательств, и др.
В целях налогообложения доходы подлежат уменьшению на
сумму определенных расходов — обоснованных и документаль-
но подтвержденных затрат (в случаях, предусмотренных НК РФ,
убытков). Расходы в зависимости от их характера, а также усло-
вий осуществления и направлений деятельности налогоплатель-
щика подразделяются на расходы, связанные с производством и
реализацией, и внереализационные расходы. К первым Относятся:
материальные расходы (затраты на приобретение сырья и мате-
риалов); расходы на оплату труда; суммы начисленной аморти-
зации; прочие расходы — на обеспечение нормальных условий
труда и мер по технике безопасности, пожарной безопасности и
др. (ст. 264 НК РФ). Внереализационные — это обоснованные
затраты на осуществление деятельности, непосредственно не
связанной с производством и (или) реализацией, например,
расходы на содержание переданного по договору аренды (ли-
зинга) имущества (включая амортизацию по этому имуществу).
Налоговой базой налога на прибыль признается денежное вы-
ражение прибыли.
Налоговые ставки зависят от статуса организации-налогопла-
тельщика и вида полученного дохода в следующих размерах: 24,
20, 15, 10, 6 и 0%. Основная налоговая ставка — 24%. Указанная
ставка распределяется с 2004 г. между бюджетами разных уров-
ней в следующих долях: в федеральный бюджет — 5%; в бюдже-
ты субъектов РФ — 17%; в местные бюджеты — 2%. Для отдель-
ных категорий налогоплательщиков в отношении налогов, за-
числяемых в бюджеты субъектов РФ, налоговая ставка может
быть понижена на 4% (т. е. она не может быть ниже 13%). Это
может быть осуществлено лишь на основе законов субъектов
РФ. Несколько по-иному зачисляется в 2004 г. налог на при-
278 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
быль в бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга1. Ставка в 20%
установлена с доходов иностранных организаций, не связанных
с деятельностью в России через постоянное представительство
(за исключением, установленным НК). Ставка в 10% — с дохо-
дов от использования, содержания или сдачи в аренду (фрахта)
судов, самолетов или других транспортных средств в связи с
осуществлением международных перевозок. С дивидендов при-
меняются ставки 6 и 15%, а с доходов по операциям с отдельны-
ми видами долговых обязательств — ставки 0 и 15%.
Налоговым периодом по налогу на прибыль признается кален-
дарный год. В рамках налогового периода устанавливаются от-
четные периоды — квартал, полугодие и девять месяцев кален-
дарного года. По общему правилу налог на прибыль уплачива-
ется не позднее срока, установленного для подачи налоговых
деклараций, т. е. не позднее 28 дней со дня окончания отчетно-
го периода. Подробно сроки и порядок уплаты налога на при-
быль (в том числе в виде авансовых платежей) установлены
ст. 287 НК РФ.
Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или
дарения. Данный налог регулируется в настоящее время Зако-
ном РФ от 12 декабря 1991 г. «О налоге с имущества, переходя-
щего в цорядке наследования или дарения»2. Закон РФ «Об
основах налоговой системы в Российской Федерации» относит
его к группе федеральных налогов с зачислением в местный
бюджет. Согласно ст. 15 НК РФ названный платеж первона-
чально был отнесен к числу местных, при этом его наименова-
ние изменено на налог с наследств или дарений (с 1 января
2005 г. в соответствии с новой редакцией ст. 13 НК РФ включен
в состав федеральных налогов).
Плательщиками являются физические лица, которые прини-
мают на территории РФ имущество, переходящее в их собствен-
1 Статья 9 Федерального закона от 23 декабря 2003 г. «О федераль-
ном бюджете на 2004 год» установлено, что в 2004 г. в субъектах РФ —
городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге сумма
налога на прибыль организаций, исчисленная по налоговой ставке 19%,
зачисляется в бюджеты указанных субъектов РФ. При этом в 2004 г. в
местные бюджеты муниципальных образований, расположенных на
территориях указанных субъектов РФ, доходы от уплаты налога на
прибыль организаций зачисляются по нормативу, определяемому за-
конодательными (представительными) органами данных субъектов РФ
(СЗ РФ. 2003. № 52. Ст. 5038; 2004. № 31. Ст. 3221).
2 Ведомости РФ. 1992. № 12. Ст. 593; 1993. № 4. Ст. 118; № 14.
Ст. 486, 1236; СЗ РФ. 1995. № 5. Ст. 346; 2002. № 1. Ст. 2.
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 279
ность в порядке наследования или дарения на основании свиде-
тельства о праве на наследство или договора дарения, нотариаль-
но удостоверенных. Объекты налогообложения представляют
конкретно перечисленные в законе виды имущества: жилые
дома, квартиры, дачи, садовые домики в садоводческих товари-
ществах, автомобили, мотоциклы, катера, другие транспортные
средства, предметы антиквариата и искусства, ювелирные изде-
лия, пае накопления в ЖСК и ГСК и пр. Закон различает нало-
гообложение имущества, переходящего по наследству, и имуще-
ства, переходящего в порядке дарения. Эти различия касаются
необлагаемой части (стоимости) имущества, ставок, состава на-
логоплательщиков, льгот. Более «мягкое» налогообложение уста-
новлено в отношении наследуемого имущества. Обязанность уп-
латы налога с наследуемого имущества установлена при превыше-
нии им стоимости 850-кратного установленного законом размера
минимальной месячной оплаты труда, а имущества, переходящего в
порядке дарения, — 80-кратной минимальной месячной оплаты тру-
да. Налог взимается с превышающей части указанной стоимости.
При наследовании ставки налога зависят от стоимости на-
следуемого имущества и статуса наследника (ст. 1110—1185 ГК
РФ) и составляют от 5 до 40% стоимости имущества. Подобный
принцип налогообложения применен и в отношении имуще-
ства, переходящего в порядке дарения. Налогоплательщики в
этом случае разделены на две подгруппы: а) дети, родители и
б) другие физические лица. Дети и родители обязаны уплатить
налог в размере 3% от стоимости имущества, переходящего в
порядке дарения, превышающей 80-кратную минимальную за-
работную плату, а другие физические лица — 10%. Ставки нало-
га увеличиваются в зависимости от стоимости имущества. Мак-
симальные ставки установлены в отношении имущества, пре-
вышающего 2550-кратную минимальную заработную плату, а
именно: для детей и родителей — в размере 176,1-кратной ми-
нимальной заработной платы плюс 15% от стоимости имуще-
ства, превышающей 2550-кратную минимальную заработную
плату, для других физических лиц — 502-кратной минимальной
заработной платы плюс 40%.
По налогу установлены следующие льготы. От налога осво-
бождаются: имущество, переходящее в порядке^ наследования
или дарения супругу; жилые дома (квартиры) и паенакопления
в ЖСК, если наследники (одаряемые) проживали в этих домах
(квартирах) совместно с наследодателем (дарителем) на день
280 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
открытия наследства или оформления договора (дарения) и др.
Не облагаются налогом жилые дома и транспортные средства,
переходящие в порядке наследования инвалидам I и II групп;
транспортные средства, переходящие в порядке наследования
членам семей военнослужащих, потерявших кормильца.
Исчисление налога производится налоговыми органами на
основании документов, представляемых им нотариусами, а так-
же должностными лицами, уполномоченными совершать нота-
риальные действия. Налогоплательщик уплачивает налог на ос-
новании платежного извещения, вручаемого ему налоговым ор-
ганом.
Налог на добычу полезных ископаемых. Налог введен на тер-
ритории РФ с 1 января 2002 г. на основании Федерального за-
кона от 8 августа 2001 г., в соответствии с которым часть вторая
НК РФ была дополнена гл. 26 «Налог на добычу полезных ис-
копаемых». Законом РФ «Об основах налоговой системы в Рос-
сийской Федерации» и вступающей в силу с 1 января 2005 г.
новой редакцией ст. 13 НК РФ он отнесен к числу федеральных
налогов. Налог на добычу полезных ископаемых заменил целый
ряд взимаемых рентных платежей и акцизов на некоторые виды
минерального сырья. Суммы налога зачисляются в бюджеты
всех уровней в пропорциях, установленных ст. 48 БК РФ.
Налогоплательщики по данному платежу — организации и
индивидуальные предприниматели, признаваемые пользовате-
лями недр. Они подлежат постановке на учет в качестве налого-
плательщика налога на добычу полезных ископаемых по месту
нахождения участка недр, предоставленного налогоплательщи-
ку в пользование, по общему правилу, в течение 30 дней с мо-
мента государственной регистрации лицензии (разрешения) на
пользование участком недр. При этом местом нахождения уча-
стка недр, предоставленного налогоплательщику в пользование,
признается территория субъекта (субъектов) РФ, на которой
(которых) расположен участок недр.
Объектом налогообложения признаются полезные ископае-
мые: 1) добытые из недр на территории России; 2) извлеченные
из отходов (потерь) добывающего производства, если такое из-
влечение подлежит отдельному лицензированию; 3) добытые из
недр за пределами территории России, если эта добыча осуще-
ствляется на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ
(а также арендуемых у иностранных государств или используе-
мых на основании международного договора) на участке недр,
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 281
предоставленном налогоплательщику в пользование. НК РФ
закреплен перечень полезных ископаемых, не являющихся
объектом налогообложения, например: общераспространенные
полезные ископаемые и подземные воды, не числящиеся на
государственном балансе запасов полезных ископаемых, добы-
тые индивидуальным предпринимателем и используемые им не-
посредственно для личного потребления, и др. Законодатель в
целях налогообложения вводит понятие «добытое полезное ис-
копаемое» (ст. 337). Установлены следующие его виды: 1) ант-
рацит, уголь каменный, уголь бурый и горючие сланцы; 2) торф;
3) углеводородное сырье (газ, нефть, газовый конденсат); 4) то-
варные руды черных и цветных металлов и др.
Налоговая база определяется налогоплательщиком самостоя-
тельно в отношении каждого добытого полезного ископаемого.
Она определяется как стоимость добытых полезных ископаемых.
Порядок оценки стоимости добытых полезных ископаемых при
определении налоговой базы регламентирован ст. 340 НК РФ.
В целях определения налогооблагаемой базы доходы разрешено
уменьшать на сумму понесенных расходов. Например, в сумму
расходов по доставке включаются расходы на оплату таможенных
пошлин и сборов, а также расходы по обязательному страхова-
нию грузов. Налоговым периодом с 1 января 2003 г. признается
календарный месяц (раньше — квартал). Налоговые ставки диф-
ференцированы в зависимости от вида добытых полезных иско-
паемых. Они устанавливаются, как правило, в процентах к нало-
гооблагаемой базе. Их размер составляет от 0 до 17,5%. В неко-
торых случаях ставки носят твердый денежный характер.
Срок уплаты — не позднее 25-го числа месяца, следующего
за истекшим налоговым периодом. Обязанность представления
налоговой декларации у налогоплательщиков возникает с того
налогового периода, в котором начата фактическая добыча по-
лезных ископаемых. Она подается не позднее последнего дня
месяца, следующего за истекшим налоговым периодом.
§ 3. Федеральные пошлины, сборы, иные платежи
В систему налогов и сборов законодательство РФ включает,
помимо налогов в собственном смысле, ряд платежей обязатель-
ного характера, подлежащих, как и налоги, зачислению в госу-
дарственную или муниципальную казну, однако отличающихся
от них своими особенностями. Такие платежи в Законе «Об
основах налоговой системы в Российской Федерации» названы
282 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
сборами, пошлинами и другими платежами, устанавливаемыми
в соответствии с названным Законом. Закон дает и перечисле-
ние их в соответствующих статьях среди платежей трех уровней:
федерального, субъектов Федерации и местного. НК РФ приме-
няет в основном только три термина: налоги, пошлины и сбо-
ры. Однако статьи Кодекса с перечнем всех этих платежей
(ст. 13—15) в действие будут введены лишь с 1 января 2005 г.
Действующим законодательством к федеральным отнесены го-
сударственная и таможенная пошлины, платежи за пользование
природными ресурсами, сбор за использование наименований
«Россия», «Российская Федерация» и образованных на их осно-
ве слов и словосочетаний, плата за пользование водными объек-
тами; сборы за выдачу лицензий и право на производство и обо-
рот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной про-
дукции; сборы за пользование объектами животного мира и за
пользование объектами водных биологических ресурсов.
НК РФ, несколько уменьшив систему федеральных плате-
жей, первоначально сохранил в их числе государственную и та-
моженную пошлины и таможенные сборы, дополнил их феде-
ральными лицензионными сборами и сбором за право пользо-
вания объектами животного мира и водными биологическими
ресурсами. В связи с принятием глав второй части НК РФ уточ-
нение системы платежей налогов и сборов продолжается.
Государственная пошлина. Государственная пошлина в насто-
ящее время взимается на основании Закона РФ от 9 декабря
1991 г. «О государственной пошлине»1.
Под государственной пошлиной понимается установленный за-
коном и действующий на всей территории РФ платеж, взимаемый
за совершение юридически значимых действий либо выдачу доку-
ментов уполномоченными на то органами или должностными ли-
цами. Госпошлина — платеж федерального уровня. Плательщи-
ками являются физические лица (граждане РФ, иностранные
граждане и лица без гражданства) и юридические лица в тех
случаях, когда они обращаются за совершением юридически
значимых действий или выдачей документов.
Закон содержит перечень объектов, связанных с уплатой го-
сударственной пошлины. Так, государственная пошлина взи-
мается: с исковых заявлений и жалоб, подаваемых в суды общей
1 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 19; № 35. Ст. 4128; 1997. № 29. Ст. 3505;
1998. № 30. Ст. 3613; 1999. № 16. Ст. 1934; 2001. № 33. Ст. 3415; 2003.
№ 50. Ст. 4855.
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 283
юрисдикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ;
за совершение нотариальных действий нотариусами государ-
ственных нотариальных контор или уполномоченными на то
должностными лицами органов исполнительной власти и кон-
сульских учреждений РФ; за госрегистрацию актов гражданско-
го состояния и другие юридически значимые действия, совер-
шаемые органами записи актов гражданского состояния; за
выдачу документов вышеуказанными судами, учреждениями и
органами и т. п. Размеры (ставки) госпошлины зависят от видов
совершаемых действий и установлены в Законе в кратной фор-
ме от минимальной оплаты труда либо в процентах от суммы,
указанной в документе (от цены иска, суммы договора и т. п.)
или в твердых денежных суммах (с заявлением о приеме в граж-
данство РФ, о выходе из него и т. п.). Размеры пошлины диф-
ференцированы. Госпошлина уплачивается наличными деньга-
ми в рублях в банки, а также путем перечисления требуемой
суммы со счета плательщика через банки. Льготы устанавлива-
ются относительно всех объектов ее взимания (например, от
уплаты ее освобождены истцы по искам о взыскании алимен-
тов, ветераны Великой Отечественной войны и т. п.). Кроме
того, органы законодательной власти субъектов РФ вправе уста-
навливать дополнительные льготы для отдельных категорий
плательщиков, за исключением льгот по уплате пошлины по
делам, рассматриваемым судами. Суды вправе, исходя из иму-
щественного положения граждан (арбитражный суд — из иму-
щественного положения сторон), освободить (уменьшить) от
уплаты пошлины, отсрочить или рассрочить платеж. Закон пре-
дусматривает случаи возврата уплаченной госпошлины. К ним,
например, относится: а) внесение пошлины в большем размере,
чем требуется; б) возвращение или отказ судами в принятии
заявления, жалобы и иного обращения, отказ в совершении
нотариальных действий и др.
Госпошлина по делам, рассматриваемым судами, зачисляет-
ся в федеральный бюджет, в остальных случаях — в доход мест-
ного бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж.
С 1 января 2005 г. госпошлина включена в перечень федераль-
ных налогов и сборов (ст. 13 НК РФ).
Таможенная пошлина. Правовые основы таможенного дела
определены в ТК РФ, принятом 28 мая 2003 г. и вступившем в
силу с 1 января 2004 г. ТК РФ определяет порядок и условия
перемещения через таможенную границу РФ товаров и транс-
портных средств, взимания таможенных платежей, проведения
284 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
таможенного контроля и других действий, обеспечивающих
проведение таможенной политики. Таможенным платежам при-
надлежит существенная роль в реализации целей таможенной
политики. Среди таможенных платежей ТК РФ (ст. 318) назы-
вает, прежде всего, таможенную пошлину (ввозную и вывоз-
ную), а также НДС, акцизы, различные таможенные сборы, взи-
маемые за таможенное оформление, хранение и другие услуги.
Таможенная пошлина выделяется своим значением и суммами
поступлений в бюджет. Взимание ее регулируется ТК РФ (раз-
дел III «Таможенные платежи»), а также Законом РФ от 21 мая
1993 г. «О таможенном тарифе»1. Кроме того, действуют Мето-
дические указания о порядке применения таможенными орга-
нами положений ТК РФ, относящихся к таможенным плате-
жам, утвержденные распоряжением ГТК РФ от 27 ноября 2003 г.
(с изм. от 28 июля 2004 г.), а также приказ ГТК РФ от 7. июня
2004 г. «Об утверждении Инструкции о взимании таможенных
сборов за таможенное оформление»2.
Таможенная пошлина представляет собой обязательный взнос,
взимаемый таможенными органами РФ при ввозе товара на та-
моженную территорию РФ или вывозе товара с этой территории,
и являющийся неотъемлемым условием такого ввоза или вывоза.
Она относится к платежам федерального уровня (ст. 5 Закона
«О таможенном тарифе»).
Плательщиком является декларант, т. е. лицо, заявляющее от
собственного имени перемещаемые через границу товары и
транспортные средства. Термином «лица» ТК обозначает пред-
приятия, учреждения и организации, а также физических лиц,
за исключением случаев, когда из положений Кодекса вытекает
иное (ст. 18). В качестве декларанта может выступать не только
лицо, непосредственно перемещающее товары, но и таможен-
ный брокер (посредник). Объектом обложения таможенными
пошлинами, налогами являются товары, перемещаемые через
таможенную границу. Налоговой базой для целей исчисления
таможенных пошлин, налогов являются таможенная стоимость
товаров и (или) их количество (ст. 322 ТК РФ). Таможенная
стоимость заявляется (декларируется) декларантом таможенно-
му органу РФ при перемещении товара. Таможенный орган РФ,
производящий оформление товара, контролирует правильность
определения таможенной стоимости. Ставки таможенной по-
1 Ведомости РФ. 1993. № 23. Ст. 821; СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2711.
2 Таможенный вестник. 2004. № 14.
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 285
шлины, их виды и порядок установления регулируются Законом
«О таможенном тарифе». Таможенный тариф — это свод ставок
таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым
через таможенную границу РФ и систематизированным в соот-
ветствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической де-
ятельности. Применяется несколько видов ставок таможенных
пошлин: а) адвалорные, начисляемые в процентах к таможенной
стоимости облагаемых товаров; б) специфические, начисляемые
в установленном размере за единицу облагаемых товаров;
в) комбинированные, сочетающие оба названных вида таможен-
ного обложения. Ставки таможенных пошлин являются едины-
ми. Однако они в значительной мере дифференцируются по
своим размерам, исходя из задач таможенной и экономической
политики РФ. Среди них различают ставки ввозных и вывозных
пошлин. Ввозные пошлины используются для защиты внутрен-
него рынка от иностранных конкурентов и решения иных эко-
номических и торгово-политических задач (например, в целях
поддержания режима наибольшего благоприятствования в от-
ношении тех или иных стран). Ставки вывозных таможенных
пошлин являются мерами оперативного регулирования внеш-
неэкономической деятельности на территории РФ. Вывозным
таможенным пошлинам принадлежит важная фискальная роль.
Конкретные размеры ставок таможенных пошлин устанавлива-
ются Правительством РФ.
По уплате таможенной пошлины существуют льготы, кото-
рые именуются тарифными льготами. Они не могут носить ин-
дивидуального характера, за исключением случаев, установлен-
ных в Законе. Тарифные льготы предоставляются исключитель-
но по решению Правительства РФ, которое определяет и
порядок предоставления льгот. к
Закон особо перечисляет виды перевозимых объектов (с уче-
том их назначения), которые освобождаются от пошлины (на-
пример, товары, ввозимые на территорию РФ и вывозимые с
этой территории в качестве гуманитарной помощи). Эти льготы
могут носить индивидуальный характер. Плательщиками тамо-
женных пошлин, по общему правилу, являются декларанты и
иные лица, на которых ТК РФ возложена обязанность уплачи-
вать таможенные пошлины, налоги. Однако уплатить пошлину
вправе любое лицо (ст. 328 ТК). Сроки уплаты таможенных
пошлин регламентированы ст. 329 ТК РФ. Так, при ввозе то-
варов они должны быть уплачены не позднее 15 дней со дня
предъявления товаров в таможенный орган в месте их прибытия
286 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
на таможенную территорию РФ, а при вывозе товаров — не
позднее Дня подачи таможенной декларации, если иное не уста-
новлено ТК РФ. Таможенная пошлина подлежит зачислению в
федеральный бюджет. С 1 января 2005 г. таможенная пошлина
исключается из перечня налогов и сборов, регламентированных
НК РФ. В соответствии с БК РФ этот платеж с указанного вре-
мени отнесен к числу неналоговых.
Сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот
этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции.
Названные сборы входят в число многочисленных сборов, свя-
занных с предоставлением лицензий на осуществление опреде-
ленных видов деятельности на основании Федерального закона
от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов дея-
тельности»1. Рассматриваемые сборы отнесены Законом РФ
«Об основах налоговой системы в Российской Федерации» к числу
федеральных платежей. Источник правового регулирования их
взимания — Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О сборах за
выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового
спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции»2.
К спиртосодержащей продукции, подлежащей лицензирова-
нию, относятся любые растворы, эмульсии, суспензии и другие
виды продукции с объемной долей этилового спирта свыше 12%,
содержащегося в готовой продукции, реализуемые организация-
ми или поставляемые по импорту и облагаемые акцизами. Не
взимается сбор за право на производство и оборот спиртосодер-
жащих растворов следующих видов: спиртосодержащие лекар-
ственные, лечебно-профилактические, диагностические сред-
ства, внесенные в Государственный реестр лекарственных
средств, и т. п. Плательщики — юридические лица, подавшие
заявления в соответствующие уполномоченные органы на полу-
чение лицензии. Размер сбора различается в зависимости от вида
лицензируемой деятельности со спиртосодержащей продукцией.
Например, разлив, хранение и реализация алкогольной продук-
ции — 500 минимальных размеров оплаты труда; экспорт алко-
гольной продукции — 100 минимальных размеров оплаты труда;
импорт и оптовая реализация алкогольной продукции — от 1000
до 15 тыс. минимальных размеров оплаты труда. Этот сбор упла-
чивается ежегодно: один раз за каждый прошедший год действия
лицензии. Соискатель лицензии должен уплатить его до подачи
заявления. Плательщики сбора представляют ежегодно в налого-
1 СЗ РФ. 2001. № 33. Ст. 3430; 2003. № 52. Ст. 5037.
2 СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 221; 2004. № 27. Ст. 2711.
Глава 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 287
вые органы по месту своего нахождения налоговый расчет (дек-
ларацию) по установленной форме не позднее 15 дней после даты
выдачи лицензии. Одновременно плательщики направляют в
налоговые органы копию выданной лицензии. Сумма сбора по-
ступает в доход бюджета, за счет которого содержится орган,
уполномоченный на ведение лицензионной деятельности.
Иные федеральные платежи. В числе федеральных платежей
Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федера-
ции» называет также плату за пользование водными объектами (ре-
гулируется Федеральным законом от 16 мая 1998 г. «О плате за
пользование водными объектами»)1. Плательщики — организации
и предприниматели, непосредственно осуществляющие пользо-
вание водными объектами (кроме подземных водных объектов,
воды которых содержат, полезные ископаемые и (или) природ-
ные лечебные ресурсы (минеральные воды) либо используются
для получения тепловой энергии) с применением сооружений,
технических средств или устройств, подлежащее лицензирова-
нию в порядке, установленном законодательством РФ. Плату за
пользование водными объектами с 1 января 2005 г. заменяет
водный налог, который регулируется новой главой 252 НК РФ.
Он включен в состав федеральных налогов (ст. 13 НК РФ). Нало-
гоплательщиками являются организации и физические лица, осу-
ществляющие специальное и (или) особое водопользование в со-
ответствии с законодательством РФ. Объекты обложения — раз-
личные виды пользования водными объектами: 1) забор воды из
водных объектов; 2) использование акватории водных объектов,
за исключением лесосплава в плотах и кошелях; 3) использова-
ние водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики;
4) использование водных объектов для целей лесосплава в плотах
и кошелях. Налоговая база определяется налогоплательщиком
отдельно в отношении каждого водного объекта (ст. ЗЗЗ9 НК РФ).
Налоговые ставки устанавливаются по бассейнам рек, озер, мо-
рей и экономическим районам в рублях с 1 тыс. куб. м забран-
ной воды (ст. ЗЗЗ12 НК РФ). Налоговым периодом признается квар-
тал. Сумму налога налогоплательщик исчисляет самостоятельно.
Налог подлежит уплате в срок не позднее 20-го числа месяца,
следующего за истекшим налоговым периодом.
Сбор за использование наименований «Россия», «Российская
Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний
(регулируется Законом РФ от 2 апреля 1993 г. «О сборе за ис-
1 СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2067; 2004. № 27. Ст. 2711.
288 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
пользование наименований «Россия», «Российская Федерация»
и образованных на их основе слов и словосочетаний»1) уплачи-
вают предприятия, учреждения и организации, использующие
эти наименования, слова и словосочетания в своих названиях
(кроме федеральных органов государственной власти, Централь-
ного банка РФ и его учреждений, бюджетных учреждений и не-
которых других). Ставки составляют от 0,05% от оборота до 0,5%
от стоимости реализованной продукции (работ, услуг). Суммы от
уплаты сбора и применяемых финансовых санкций за нарушение
порядка его уплаты зачисляются в федеральный бюджет.
Платежи за пользование природными ресурсами (регулируют-
ся Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об охране окру-
жающей среды»2). Основными среди них являются: платежи за
право пользования недрами (регулируются разделом V «Плате-
жи при пользовании недрами» Закона РФ «О недрах» (в ред.
Федерального закона от 3 марта 1995 г.)3); платежи за пользова-
ние лесным фондом (регулируются гл. 13 Лесного кодекса РФ);
плата за воду (регулируется ст. 123 Водного кодекса РФ).
Сборы за пользование объектами животного мира и за пользова-
ние объектами водных биологических ресурсов (с 1 января 2004 г.
регулируются гл. 25' НК РФ). Плательщики последнего из ука-
занных платежей — организации и физические лица, в том числе
индивидуальные предприниматели, получающие в установлен-
ном порядке лицензию на пользование объектами животного
мира на территории РФ либо на пользование объектами водных
биологических ресурсов во внутренних водах, в территориальном
море, на континентальном шельфе РФ и в исключительной эко-
номической зоне РФ, а также в Азовском, Каспийском, Баренце-
вом морях и в районе архипелага Шпицберген. Ставки устанав-
ливаются в рублях и копейках за каждый объект животного мира
(ст. ЗЗЗ3 НК РФ). С 1 января 2005 г. указанные сборы включены
в состав федеральных налогов и сборов (ст. 13 НК РФ).
Вопросы и задания для самоконтроля
1. На основе гл. 21 НК РФ определите налогоплательщиков
и основные элементы налогообложения НДС. К каким класси-
фикационным группам налогов он относится?
2. Какие объекты обложения НДС установлены НК РФ?
Относится ли к облагаемым НДС оборотам передача товарно-
1 Ведомости РФ. 1993. № 17. Ст. 600; СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 27П.
2 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
3 Ведомости РФ. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.
Глада 14. Федеральные налоги, пошлины, сборы и иные платежи 289
материальных ценностей от одного структурного подразделения
предприятия другому?
3. Каков порядок уплаты НДС иностранными юридически-
ми лицами?
4. На основе гл. 22 НК РФ дайте характеристику акцизам,
налогоплательщикам и основным элементам налогообложения
акцизов. Выясните этимологию слова «акциз».
5. Дайте характеристику и понятие подакцизным товарам.
Является ли объектом обложения акцизами реализация алко-
гольной продукции с акцизного склада одной оптовой органи-
зации акцизному складу другой оптовой организации?
6. Каков порядок предоставления в налоговый орган налого-
вой декларации по акцизам?
7. На основе гл. 23 НК РФ дайте характеристику налогу на
доходы физических лиц: перечислите налогоплательщиков и
основные элементы налогообложения. Когда введена в действие
данная глава НК РФ? Каким нормативным актом осуществля-
лось регулирование взимания указанного налога (либо идентич-
ного) до вступления в силу гл. 23 НК РФ?
8. Определите понятие налогового резидента. Является ли
гражданин России, получивший вид на жительство в США,
налоговым резидентом в целях гл. 23 НК РФ?
9. В каких случаях и какие виды материальной помощи, ока-
зываемой предприятием супруге (детям) своего сотрудника, бу-
дут освобождены от обложения налогом на доходы физических
лиц?
10. Какие доходы физических лиц не относятся к доходам,
полученным из источников в РФ?
11. Какие виды налоговых вычетов применяются при обло-
жении доходов физических лиц? Кто вправе принять решение о
применении одного из социальных вычетов — налогоплатель-
щик, налоговый агент или налоговый орган?
12. На основе действующего законодательства дайте характе-
ристику налогоплательщикам и основным элементам налога на
операции с ценными бумагами. Каковы основы правового регу-
лирования данного налога?
13. Облагается ли налогом на операции с ценными бумагами
выпуск ценных бумаг акционерного общества в случае умень-
шения им своего уставного капитала путем уменьшения номи-
нальной стоимости акций?
290 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
14. На основе гл. 26 НК РФ дайте характеристику налогопла-
тельщикам и основным элементам налога на добычу полезных
ископаемых.
15. Предусмотрена ли НК РФ возможность понижения раз-
мера ставки налога на добычу полезных ископаемых? Если да,
то назовите норму, регулирующую данную возможность, и раз-
мер понижающего коэффициента.
16. Проанализируйте ст. 48 БК РФ и Федеральный закон о
бюджете на текущий год и определите порядок распределения
сумм налога на добычу полезных ископаемых в бюджетной си-
стеме РФ в текущем финансовом году.
17. Охарактеризуйте понятие государственной пошлины. Чем
государственная пошлина отличается от налогов? Какими зако-
нодательными актами регулируется ее взимание?
18. В каких целях устанавливается таможенная пошлина?
Какими законодательными актами регулируется взимание та-
моженной пошлины? Кто является ее плательщиком? Каков
объект взимания таможенной пошлины?
19. Каков порядок распределения между уровнями бюджет-
ной системы сумм, полученных в виде водного налога с 1 янва-
ря 2005 г.?
20. На основе сопоставления ст. 19 Закона РФ «Об основах
налоговой системы в Российской Федерации» и ст. 13 НК РФ вы-
ясните: каким платежом и какого территориального уровня будут
заменены платежи за пользование природными ресурсами после
вступления в силу с 1 января 2005 г. указанной статьи НК РФ.
Глава 15. Региональные (субъектов
Российской Федерации) и местные налоги и сборы
Региональные (субъектов РФ) налоги и сборы устанавливаются
федеральным законодательством: в настоящее время — Законом
РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»
(ст. 20), в дальнейшем (после отмены указанной статьи Закона)
будет действовать ст. 14 НК РФ. Вводятся в действие региональ-
ные налоги в соответствии с НК РФ законами субъектов РФ.
В соответствии со ст. 20 названного Закона к региональным нало-
гам в настоящее время относятся: налог на имущество организа-
ций; налог на игорный бизнес; транспортный налог; лесной доход
(с 1 января 2005 г. лесной доход из их числа исключается).
Местные налоги устанавливаются и вводятся решением
представительных органов местного самоуправления на основа-
Глава 15. Региональные (субъектов РФ) и местные налоги и сборы 291
нии законодательства РФ. Их перечень в настоящее время за-
креплен ст. 21 Закона «Об основах налоговой системы в Рос-
сийской Федерации» (а после ее отмены будет определяться
ст. 15 НК РФ). В группу местных налогов в настоящее время
включены: земельный налог, налог на имущество физических
лиц. Местные налоги полностью зачисляются в муниципальные
бюджеты, суммы от их поступлений используются в качестве
закрепленных доходов. Органы местного самоуправления при
установлении и введении местных'налогов вправе дополнитель-
но к федеральному законодательству устанавливать льготы для
отдельных групп налогоплательщиков, а также снижать в пре-
дусмотренных федеральным законом случаях ставки местных
налогов.
§ 1. Региональные налоги
Налог на имущество организаций. Налог на имущество орга-
низаций регулируется гл. 30 НК РФ, вступившей с силу с
1 января 2004 г. До этого он взимался на основании Закона РФ
от 13 декабря 1991 г. «О налоге на имущество предприятий».
Закон относил указанный налог к группе региональных налогов.
По форме обложения он является прямым, его введение направ-
лено на стимулирование более эффективного производительного
использования имущества организаций. Установленный на осно-
ве НК РФ налог вводится в действие законами субъектов РФ.
Устанавливая налог, законодательные органы субъектов РФ
определяют налоговую ставку в пределах, установленных НК
РФ, порядок и сроки уплаты налога, форму отчетности по нало-
гу. Кроме того, законами субъектов РФ могут также предусмат-
риваться налоговые льготы и основания для их использования.
Налогоплательщиками являются: российские организации;
иностранные организации, осуществляющие деятельность в
России через постоянные представительства и (или) имеющие в
собственности недвижимое имущество на территории РФ, на
континентальном шельфе РФ и в исключительной экономиче-
ской зоне РФ.
Объект налогообложения имеет свои особенности в зависи-
мости от того, кто является налогоплательщиком. Так, для рос-
сийских организаций объектом признается движимое и недви-
жимое имущество (включая имущество, переданное во времен-
ное владение, пользование, распоряжение или доверительное
управление, внесенное в совместную деятельность), учитывав-
292 ' Учебник: Краткий курс. Особенная часть
мое на балансе в качестве объектов основных средств в соответ-
ствии с установленным порядком ведения бухгалтерского учета;
для налогоплательщиков — иностранных организаций — дви-
жимое и недвижимое имущество, относящееся к объектам ос-
новных средств; для иностранных организаций, не осуществля-
ющих деятельности в Российской Федерации через постоянные
представительства, — находящееся на территории России не-
движимое имущество, принадлежащее указанным иностранным
организациям на праве собственности.
Закон устанавливает перечень объектов, не признаваемых
объектами налогообложения: 1) земельные участки и иные объек-
ты природопользования (водные объекты и другие природные
ресурсы); 2) имущество, принадлежащее федеральным органам
исполнительной власти, в которых законодательно предусмот-
рена военная и (или) приравненная к ней служба, используемое
этими органами для нужд обороны, гражданской обороны, обес-
печения безопасности и охраны правопорядка в Российской
Федерации.
Налоговой базой является среднегодовая стоимость имуще-
ства, признаваемого объектом налогообложения. В этих целях
имущество, признаваемое объектом налогообложения, учиты-
вается, по общему правилу, по его остаточной стоимости. Нало-
говой базой для иностранных организаций, не осуществляющих
деятельности в Российской Федерации через постоянные пред-
ставительства, а также в отношении объектов недвижимого
имущества иностранных организаций, не относящихся к дея-
тельности данных организаций в Российской Федерации, при-
знается инвентаризационная стоимость указанных объектов по
данным органов технической инвентаризации. Налоговая база
определяется налогоплательщиками самостоятельно в соответ-
ствии с НК РФ.
НК РФ регламентированы особенности определения налоговой
базы в рамках договора простого товарищества (договора о со-
вместной деятельности) (ст. 377), особенности налогообложения
имущества, переданного в доверительное управление (ст. 378).
Налоговым периодом признается календарный год, отчетны-
ми периодами — квартал, полугодие и девять месяцев календар-
ного года. При этом законодательный (представительный) орган
субъекта РФ при установлении налога вправе не устанавливать
отчетные периоды.
Глава 15. Региональные (субъектов РФ) и местные налоги и сборы 293
Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ и
не могут превышать 2,2%. Допускается установление дифферен-
цированных налоговых ставок в зависимости от категорий на-
логоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом
налогообложения. Налоговые льготы устанавливаются на двух
уровнях: федеральном (ст. 381 НК РФ) и региональном (закона-
ми субъектов РФ).
Налоговые льготы подразделяются: по налогоплательщикам
(организации и учреждения уголовно-исполнительной системы
Министерства юстиции РФ; религиозные организации); по иму-
ществу (имущество специализированных протезно-ортопеди-.
ческих предприятий; имущество коллегий адвокатов, адвокат-
ских бюро и юридических консультаций; имущество государ-
ственных научных центров). Некоторые виды льгот носят
временно-ограниченный характер.
Сумма налога исчисляется по итогам налогового периода как
произведение соответствующей налоговой ставки и налоговой
базы, определенной за налоговый период. Уплата налога пред-
полагает внесение авансовых платежей, сумма которых исчис-
ляется по итогам каждого отчетного периода в размере одной
четвертой произведения соответствующей налоговой ставки и
средней стоимости имущества, определенной за отчетный пе-
риод. При этом законодательный орган субъекта РФ при уста-
новлении налога вправе предусмотреть для отдельных катего-
рий налогоплательщиков право не исчислять и не уплачивать
авансовые платежи по налогу в течение налогового периода.
1 Налог и авансовые платежи подлежат уплате в порядке и
сроки, которые установлены законами субъектов РФ. Налого-
плательщики обязаны по истечении каждого отчетного и нало-
гового периода представлять в налоговые органы налоговые
расчеты по авансовым платежам по налогу и налоговую декла-
рацию по налогу не позднее 30 дней с даты окончания соответ-
ствующего отчетного периода. Налоговые деклараций по ито-
гам налогового периода представляются не позднее 30 марта года,
следующего за истекшим налоговым периодом.
Налог на игорный бизнес. С 1 января 2004 г. налог на игорный
бизнес регулируется гл. 29 НК РФ. До этого на территории РФ
действовал Федеральный закон от 31 июля 1998 г. «О налоге на
игорный бизнес». До вступления в силу гл. 29 НК РФ указан-
ный налог относился к числу федеральных. В настоящее время
он включен и Законом «Об основах налоговой системы в Рос-
294 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
сийской Федерации», и ст. 14 НК РФ в группу региональных
налогов.
НК РФ определяет основные понятия, применяемые при
взимании этого платежа. В соответствии с НК РФ (ст. 364) игор-
ный бизнес — это предпринимательская деятельность, связанная
с извлечением организациями или индивидуальными предпри-
нимателями доходов в виде выигрыша и (или) платы за прове-
дение азартных игр и (или) пари, не являющаяся реализацией
товаров (имущественных прав), работ или услуг. Организатор
игорного заведения, в том числе букмекерской конторы — это орга-
низация или индивидуальный предприниматель, которые осуще-
ствляют в сфере игорного бизнеса деятельность по организации
азартных игр, за исключением азартных игр на тотализаторе.
Организатор тотализатора — это организация или индивиду-
альный предприниматель, которые осуществляют в сфере игор-
ного бизнеса посредническую деятельность по организации
азартных игр по приему ставок от участников взаимных пари и
(или) выплате выигрыша.
Налогоплательщиками налога признаются организации или
индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпри-
нимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса. К объек-
там налогообложения отнесены: 1) игровой стол; 2) игровой ав-
томат; 3) касса тотализатора; 4) касса букмекерской конторы.
Налогоплательщик обязан зарегистрировать в налоговом органе
по месту своей регистрации в качестве налогоплательщика каж-
дый из указанных объектов налогообложения не позднее чем за
два рабочих дня до даты установки каждого объекта налогооб-
ложения. Регистрация производится налоговым органом с обя-
зательной выдачей свидетельства о регистрации в течение пяти
рабочих дней с даты получения заявления от налогоплательщи-
ка о регистрации объекта (объектов) налогообложения (об из-
менении количества объектов налогообложения). Налоговая база
определяется по каждому из объектов налогообложения отдель-
но как общее количество соответствующих объектов налогооб-
ложения. Налоговым периодом признается календарный месяц.
Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов РФ в
следующих пределах: 1) за один игровой стол — от 25 тыс. до
125 тыс. руб.; 2) за один игровой автомат — от 1500 до 7500 руб.;
3) за одну кассу тотализатора или одну кассу букмекерской кон-
торы — от 25 тыс. до 125 тыс. руб.
Сумма налога исчисляется налогоплательщиком самостоя-
тельно. Налоговая декларация за истекший налоговый период
Глава 15. Региональные (субъектов РФ) и местные налоги и сборы 295
представляется налогоплательщиком в налоговый орган по ме-
сту его учета в качестве налогоплательщика ежемесячно не по-
зднее 20-го числа месяца, следующего за истекшим налоговым
периодом.
НК РФ подробно урегулирован порядок исчисления налога
в зависимости от даты установления нового объекта налогооб-
ложения (ст. 370).
Налог, подлежащий уплате по итогам налогового периода,
уплачивается налогоплательщиком не позднее срока, установ-
ленного для подачи налоговой декларации за соответствующий
налоговый период, в соответствии с НК РФ.
Транспортный налог. Транспортный налог, установленный
НК РФ (гл. 28), вводится в действие законами субъектов РФ.
Законодательные органы субъекта РФ, вводя налог, определяют
ставку налога в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки
его уплаты и форму отчетности. Кроме того, законами субъек-
тов РФ могут также предусматриваться налоговые льготы и ос-
нования для их использования налогоплательщиком.
Налогоплательщиками являются физические лица и организа-
ции, на которых зарегистрированы транспортные средства, при-
знаваемые объектом налогообложения в соответствии с НК РФ
(ст. 358). Объектом налогообложения являются следующие транс-
портные средства: автомобили, мотоциклы, мотороллеры, авто-
бусы и другие самоходные машины и механизмы на пневмати-
ческом и гусеничном ходу, самолеты, вертолеты, теплоходы,
яхты, парусные суда, катера, снегоходы, мотосани, моторные
лодки, гидроциклы, несамоходные (буксируемые суда) и другие
водные и воздушные транспортные средства, зарегистрирован-
ные в установленном порядке в соответствии с российским за-
конодательством. В НК РФ устанавливается исчерпывающий
перечень транспортных средств, не являющихся объектом налого-
обложения. Это: 1) весельные лодки, а также моторные лодки с
двигателем мощностью не более 5 л. с; 2) автомобили легковые,
специально оборудованные для использования инвалидами, а
также автомобили легковые с мощностью двигателя до 100 л. с.
(до 73,55 кВт), приобретенные через органы социальной защи-
ты населения; 3) промысловые морские и речные суда; 4) пас-
сажирские и грузовые морские, речные и воздушные суда, нахо-
дящиеся в собственности (на праве хозяйственного ведения или
оперативного управления) организаций, основным видом дея-
тельности которых является осуществление пассажирских и
296 ' Учебник: Краткий курс. Особенная часть
(или) грузовых перевозок; 5) тракторы, самоходные комбайны
,всех марок, специальные автомашины (ветеринарной помощи,
технического обслуживания, молоковозы, машины для перевозки
скота и птицы, машины для перевозки и внесения минеральных
удобрений); 6) транспортные средства, принадлежащие феде-
ральным органам исполнительной власти, где законодательно
предусмотрена военная и (или) приравненная к ней служба;
7) транспортные средства, находящиеся в розыске; 8) самолеты и
вертолеты санитарной авиации и медицинской службы.
Налоговая база определяется дифференцированно для разных
видов транспортных средств: как мощность двигателя транспорт-
ного средства в лошадиных силах (автомобили и др.); в отноше-
нии водных несамоходных (буксируемых) транспортных
средств, для которых определяется валовая вместимость, — как
валовая вместимость в.регистровых тоннах; в отношении других
водных и воздушных транспортных средств — как единица
транспортного средства. С 1 января 2005 г. особо определяется
налоговая база транспортных средств, имеющих реактивные дви-
гатели. Налоговый период — календарный год. Налоговые ставки
устанавливаются законами субъектов РФ, исходя из ставок, зак-
репленных НК РФ. Так, в НК РФ установлены ставки на автомо-
били легковые с мощностью двигателя до 100 л. с. — 5 руб. с
каждой лошадиной силы; на автобусы — 10 руб. с 1 л. с. при мощ-
ности двигателя до 200 л. с; на самолеты и вертолеты — 25 руб.
с 1 л. с, а на другие водные и воздушные транспортные сред-
ства, не имеющие двигателей, — 200 руб. с единицы транспорт-
ного средства и т. д. Налоговые ставки, указанные в НК РФ
(ст. 362), могут быть увеличены (уменьшены) законами субъек-
тов РФ, но не более чем в 5 раз. При этом допускается установ-
ление дифференцированных налоговых ставок в отношении
каждой категории транспортных средств, а также с учетом срока
их полезного использования.
Порядок исчисления: налогоплательщики — организации ис-
числяют сумму налога самостоятельно. Кроме того, в срок, ус-
тановленный законами субъектов РФ, они представляют в на-
логовый орган по месту нахождения транспортных средств на-
логовую декларацию. В отношении физических лиц сумму налога
исчисляют налоговые органы на основании сведений, которые
представляются им органами, осуществляющими государствен-
ную регистрацию транспортных средств. Налогоплательщики —
физические лица уплачивают налог на основе налогового уве-
Глава 15. Региональные (субъектов РФ) и местные налоги и сборы 297
домления, которое вручается налоговым органом в срок не по-
зднее 1 июня года налогового периода. Уплата налога произво-
дится по месту нахождения транспортных средств в порядке и
сроки, которые установлены законами субъектов РФ.
Лесной доход. Лесной доход включен Законом РФ «Об осно-
вах налоговой системы в Российской Федерации» в перечень
региональных налогов и сборов. Указанный платеж взимается
за лесные пользования и установлен в целях рациональной эк-
сплуатации и воспроизводства лесных ресурсов. Его взимание
регулируется Лесным кодексом РФ (разделом V «Платежи за
пользование лесным фондом и финансирование расходов на
ведение лесного хозяйства»); Инструкцией Госналогслужбы РФ
от 19 апреля 1994 г. № 25 «О порядке и сроках внесения платы
за древесину, отпускаемую на корню»1, где устанавливаются
плательщики лесных податей за древесину, отпускаемую на
корню, а также юбъект, ставки, порядок и сроки уплаты указан-
ных податей; постановлением Правительства РФ от 19 февраля
2001 г. «О минимальных ставках платы за древесину, отпускае-
мую на корню»2; Основными положениями о порядке и услови-
ях взимания лесных податей, утвержденными Госналогслужбой
России, Минфином России и Рослесхозом 14 декабря 1993 г.3
Платежи за пользование лесным фондом установлены в двух
видах: лесных податей и арендной платы. Лесные подати являют-
ся платой, взимаемой за древесину, отпускаемую на корню, за-
готовку живицы, второстепенных лесных материалов, сеноко-
шение, пастьбу скота, промысловую заготовку древесных соков,
дикорастущих плодов, ягод, грибов, лекарственных растений,
технического сырья, размещение ульев и пасек и за другие виды
побочных лесных пользований, пользование лесным фондом
для нужд охотничьего хозяйства, пользование лесным фондом в
культурно-оздоровительных, туристических и спортивных це-
лях. В составе лесных податей взимается плата за землю лесного
фонда. Лесные подати взимаются за все виды лесопользования
при краткосрочном пользовании участками лесного фонда,
арендная плата — при аренде участков лесного фонда. Платель-
щиками лесных податей за древесину, отпускаемую на корню,
1 БНА. 1994. № 8; 1996. № 1.
2СЗ РФ. 2001. № 10. Ст. 958.
3 БНА. 1994. № 4.
298 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
являются лесопользователи, осуществляющие заготовку древе-
сины в лесном фонде РФ, а также в лесных насаждениях, не
входящих в лесной фонд.
Объектом обложения лесными податями является объем дре-
весины на корню, отпускаемый лесопользователям. В соответ-
ствии с упомянутыми Основными положениями о порядке и ус-
ловиях взимания лесных податей размеры лесных податей при
отпуске древесины на корню рассчитываются, исходя из ставок
за 1 кубический метр отпускаемой древесины. Ставки лесных
податей устанавливаются и за единицу лесного ресурса, по от-
дельным видам лесопользования — за гектар находящихся в
пользовании участков лесного фонда. Арендная плата определя-
ется на основе ставок лесных податей. Правительством РФ уста-
навливаются минимальные ставки платы за древесину, отпуска-
емую на корню. Ставки лесных податей устанавливаются органа-
ми государственной власти субъектов РФ по согласованию с
территориальными органами федерального органа управления
лесным хозяйством в соответствующих субъектах РФ или опре-
деляются по результатам лесных аукционов. При этом Кодексом
закреплены случаи освобождения от уплаты лесных податей. Так,
лесные подати не взимаются за древесину, заготавливаемую лес-
хозами федерального органа управления лесным хозяйством при
проведении рубок промежуточного пользования, других лесохо-
зяйственных работ, лесоустройстве, научно-исследовательских и
проектных работ для нужд лесного хозяйства и др. Арендная
плата уплачивается при аренде участков лесного фонда арендато-
рами. Ее размер, порядок, условия и сроки ее внесения опреде-
ляются договором аренды участка лесного фонда. Кодексом уста-
новлены льготы по платежам за пользование лесным фондом (ст.
107). От платежей за пользование лесным фондом для собствен-
ных нужд Освобождаются: участники Великой Отечественной
войны, а также граждане, на которых законодательством распро-
странены социальные гарантии и льготы участников Великой
Отечественной войны; инвалиды I и II групп; пенсионеры, про-
живающие в сельской местности; лица, пострадавшие от стихий-
ных бедствий; вынужденные переселенцы; крестьянские (фер-
мерские) хозяйства; представители коренных малочисленных
народов. Лица, внесшие платежи за пользование лесным фон-
дом, а также лесхозы федерального органа управления лесным
хозяйством освобождаются от внесения платы за землю.
Лесные подати вносятся в виде разовых и (или) регулярных пла-
тежей в течение всего срока действия документа, разрешающего
Глава 15. Региональные (субъектов РФ) и местные налоги и сборы 299
пользование лесным фондом. В случае заготовки древесины ин-
весторами, осуществляющими вложение собственных, заемных
или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных
прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являю-
щимися пользователями недр на условиях соглашения, внесение
в бюджет лесных податей за древесину, отпускаемую на корню,
производится ими на договорной основе в соответствии с Феде-
ральным законом от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о разделе
продукции» и другими законодательными актами РФ.
Лесные подати, суммы неустоек и ущерба за лесонарушения
поступают в районные бюджеты районов (городские бюджеты
городов), на территории которых осуществляется пользование
лесным фондом, а в городах Москве и Санкт-Петербурге соот-
ветственно в бюджеты этих городов.
Л К РФ (ст. 106) установлен следующий порядок распределения
и использования средств, получаемых при взимании платежей за
пользование лесным фондом: часть лесных податей и арендной
платы в размере минимальных ставок платы за древесину, отпус-
каемую на корню, поступает в федеральный бюджет (40%), в бюд-
жеты субъектов РФ (60%). Часть указанных средств, поступивших
в бюджет субъекта РФ, направляется соответствующему террито-
риальному органу федерального органа управления лесным хозяй-
ством на финансирование расходов на воспроизводство лесов в
соответствии с нормативами, определяемыми федеральным ор-
ганом управления лесным хозяйством. Лесные подати и аренд-
ная плата в оставшейся части поступают лесхозам федерального
органа управления лесным хозяйством, приравниваются к бюд-
жетным средствам и используются для нужд лесного хозяйства.
Как уже было отмечено, с 1 января 2005 г. лесной доход не вхо-
дит в систему налогов и сборов, регулируемую ст. 13—15 НК РФ.
§ 2. Местные налоги и сборы
Налог на имущество физических лиц. Налог на имущество физи-
ческих лиц относится в соответствии с Законом РФ «Об основах
налоговой системы в Российской Федерации» к группе местных
налогов. Источником его правового регулирования является Закон
РФ от 9 декабря 1991 г. «О налогах на имущество физических
лиц»1. В новой редакции ст. 15 НК РФ (вступает в силу с 1 ян-
варя 2005 г.) он также включен в состав местных налогов.
Ведомости РФ. 1992. № 8. Ст. 363; СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3027.
300 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Его плательщики — физические лица — собственники иму-
щества, признаваемого объектом налогообложения. К последне-
му относят: жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные стро-
ения, помещения и сооружения. До 1 января 2003 г. к объектам
обложения относились также вертолеты, самолеты, моторные
лодки и другие воднотранспортные средства (теперь они —
объекты налогообложения по транспортному налогу). Ставки
налога на строения, помещения и сооружения устанавливаются
нормативными правовыми актами представительных органов
местного самоуправления. Они могут определять дифференци-
ацию ставок в установленных пределах в зависимости от сум-
марной инвентаризационной стоимости, типа использования и
по иным критериям. Ставки налога устанавливаются в следую-
щих пределах: при стоимости имущества до 300 тыс. руб. ставка
составляет до 0,1%; и соответственно при стоимости от 300 тыс.
до 500 тыс. руб. — от 0,1 до 0,3%, а свыше 500 тыс. руб. — от 0,3
до 2%. Налоги зачисляются в местный бюджет по месту нахож-
дения (регистрации) объекта налогообложения.
Законом установлены льготы по налогу. Так, от уплаты его
освобождаются: Герои Советского Союза и Герои Российской
Федерации, а также лица, награжденные орденом Славы трех
степеней; инвалиды I и II групп, инвалиды с детства; участники
гражданской и Великой Отечественной войн, других боевых
операций по защите СССР из числа военнослужащих; лица,
получающие льготы в соответствии с Законом РСФСР «О соци-
альной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации
вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», и приравнен-
ные к ним лица; военнослужащие, а также граждане, уволенные
с военной службы по достижении предельного возраста пребы-
вания на военной службе, состоянию-здоровья или в связи с
организационно-штатными мероприятиями, имеющими общую
продолжительность военной службы 20 лет и более. Кроме того,
налог на строения, помещения и сооружения не уплачивается:
пенсионерами; гражданами, уволенными с военной службы или
призывавшимися на военные сборы, выполнявшими интерна-
циональный долг в Афганистане и других странах, в которых
велись боевые действия; родителями и супругами военнослужа-
щих и государственных служащих, погибших при исполнении
служебных обязанностей, и др.
Представительные органы власти субъектов РФ имеют право
уменьшать размеры ставок и устанавливать дополнительные
Глава 15. Региональные (субъектов РФ) и местные налоги и сборы 301
льготы по налогу как для категорий плательщиков, так и для
отдельных плательщиков. Органы местного самоуправления
могут предоставлять льготы по налогам только отдельным пла-
тельщикам. Исчисление налогов производится налоговыми
органами. Лица, имеющие право на льготы, самостоятельно
представляют необходимые документы в налоговые органы.
Налог на строения, помещения и сооружения исчисляется на
основании данных об их инвентаризационной стоимости по со-
стоянию на 1 января каждого года.
Органы, осуществляющие регистрацию прав на недвижимое
имущество и сделок с ним, а также органы технической инвен-
таризации обязаны ежегодно до 1 марта представлять в налого-
вый орган сведения, необходимые для исчисления налогов, по
состоянию на 1 января текущего года. За строение, помещение
и сооружение, перешедшее по наследству, налог взимается с
наследников с момента открытия наследства.
Уплата налога производится владельцами равными долями в
два срока — не позднее 15 сентября и 15 ноября. Лица, своевре-
менно не привлеченные к уплате' налога, уплачивают его не
более чем за три предыдущих года.
Земельный налог. Земельный налог в соответствии со ст. 21
Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Феде-
рации» и ст. 15 НК РФ относится к группе местных налогов.
В настоящее время регулируется Законом РФ от 11 октября
1991 г. «О плате за землю»1, а также нормативными актами
субъектов РФ и органов местного самоуправления. Указанный
налог введен с целью стимулирования рационального использо-
вания, охраны и освоения земель, повышения плодородия почв,
выравнивания социально-экономических условий хозяйствова-
ния на землях разного качества, обеспечения развития инфра-
структуры в населенных пунктах, формирования специальных
фондов финансирования этих мероприятий.
Налогоплательщиками являются юридические и физические
лица, в том числе иностранцы, которым земля предоставлена в
собственность, владение или пользование. Арендаторы уплачи-
вают арендную плату. Плательщики земельного налога подраз-
деляются Законом на следующие группы: а) сельскохозяйствен-
ные предприятия (колхозы, совхозы, крестьянские (фермере-
Ведомости РФ. 1991. № 44. Ст. 1424; СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3531.
302 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
кие) хозяйства, межхозяйственные предприятия и организации,
кооперативы и другие); б) сельскохозяйственные предприятия
индустриального типа (птицефабрики, тепличные комбинаты,
зверосовхозы, животноводческие комплексы и другие на само-
стоятельном балансе) по перечню, утвержденному органами
законодательной (представительной) власти субъектов РФ;
в) иные организации и физические лица, уплачивающие налог
по иным основаниям, чем организации, указанные в п. «б». Ос-
нованием для установления налога и арендной платы за землю
является документ, удостоверяющий право собственности, вла-
дения или пользования (аренды) земельным участком.
Законом установлен перечень льгот, касающихся как видов
земельных участков, так и конкретных категорий лиц (юридичес-
ких и физических), освобождаемых от уплаты земельного налога.
Например, от уплаты земельного налога освобождаются (ст. 12):
1) земли, занятые полосой слежения вдоль государственной грани-
цы РФ, и земли общего пользования населенных пунктов и др.;
2) заповедники, национальные и дендрологические парки, бота-
нические сады, экспериментальные и учебно-опытные хозяйства
научно-исследовательских учреждений и пр.; 3) участники Вели-
кой Отечественной войны; инвалиды I и II групп и др.
Размер земельного налога устанавливается в виде стабильных
платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Он
не зависит от результатов хозяйственной деятельности собствен-
ников земли, землевладельцев, землепользователей. Ставки зе-
мельного налога пересматриваются в связи с изменением не
зависящих от пользователя земли условий хозяйствования.
В случае неиспользования земельных участков либо использо-
вания не по целевому назначению, ставка земельного налога
устанавливается в двукратном размере. Органам местного само-
управления предоставляется право с учетом благоприятных ус-
ловий размещения земельных участков повышать ставки зе-
мельного налога, но не более чем в два раза.
Законом определены особенности установления земельного
налога с сельскохозяйственных угодий с учетом состава угодий,
их качества, площади и местоположения. В данном случае са-
мим Законом установлены средние размеры земельного налога
с одного гектара пашни по субъектам РФ. Органами законода-
тельной (представительной) власти субъектов РФ, исходя из
Глава 15. Региональные (субъектов РФ) и местные налоги и сборы 303
средних размеров налога с одного гектара пашни и кадастровой
оценки угодий, устанавливаются и утверждаются ставки земель-
ного налога по группам почв пашни, а также многолетних на-
саждений, сенокосов и пастбищ. Минимальные ставки земель-
ного налога за один гектар пашни и других сельскохозяйствен-
ных угодий устанавливаются органами законодательной
(представительной) власти субъектов РФ. Кроме того, для нало-
гоплательщиков вводятся коррективы с учетом местоположения
их земельных участков. Особо урегулирован порядок взимания
земельного налога за участки в границах сельских населенных пун-
ктов и вне их черты, предоставленные гражданам для ведения лич-
ного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, живот-
новодства, сенокошения и выпаса скота. Он взимается со всей
площади земельного участка по средним ставкам налога за зем-
ли сельскохозяйственного назначения административного рай-
она.
Земельный налог за участки, предоставленные гражданам и
юридическим лицам в границах сельских населенных пунктов для
иных (за исключением указанных выше) целей, взимается со
всей площади земельного участка в размере 5 руб. за квадрат-
ный метр.
Размер налога зависит также от таких обстоятельств, как
нахождение земель в границах городской (поселковой) черты
либо за ее пределами; уплачивается налог за земли в пределах
либо сверх установленных норм их отвода и т. п. С 1 января
2005 г. предусмотрено применение увеличенных ставок земель-
ного налога за земельные участки, приобретенные в собствен-
ность для индивидуального жилищного строительства.
Органы законодательной (представительной) власти субъек-
тов РФ имеют право устанавливать дополнительные льготы по
земельному налогу в пределах суммы земельного налога, нахо-
дящейся в распоряжении соответствующего субъекта. Органы
местного самоуправления имеют право устанавливать льготы по
земельному налогу в виде частичного освобождения на опреде-
ленный срок, отсрочки выплаты, понижения ставки земельного
налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога,
остающейся в распоряжении соответствующего органа местного
самоуправления.
Юридические лица исчисляют земельный налог самостоя-
тельно, представляя не позднее 1 июля в налоговые органы рас-
304 ; Учебник: Краткий курс. Особенная часть
чет причитающегося с них налога по каждому земельному уча-
стку. Физические лица уплачивают налог на основании налого-
вых извещений. Сумму земельного налога в данном случае рас-
считывают налоговые органы.
Суммы налога уплачиваются равными долями не позднее
15 сентября и 15 ноября. Органы законодательной (представи-
тельной) власти субъектов РФ и органы местного самоуправле-
ния с учетом местных условий имеют право устанавливать дру-
гие сроки уплаты налога.
В отличие от других местных налогов, земельный налог ха-
рактеризуется несколькими особенностями: во-первых, несмот-
ря на то, что земельный налог является местным налогом, со-
гласно ст. 18 Закона установлено особое распределение сумм
земельного налога между бюджетами разного уровня. Однако на
протяжении нескольких лет (в том числе в 2004 г.) действие
указанной статьи приостанавливается законами о федеральном
бюджете на, текущий год.
Во-вторых, земельный налог установлен как налог целевой —
средства от его поступлений должны быть использованы на
финансирование мероприятий по зелеустройству, охране зе-
мель, повышению их плодородия и т. п. Однако Федеральным
законом «О федеральном бюджете на 2004 год» действие данной
нормы Закона (ст. 24) приостановлено.
Этим же Федеральным законом установлено, что в 2004 г.
плательщики земельного налога и арендной платы за земли го-
родов и поселков перечисляют указанные платежи в полном
объеме на счета органов федерального казначейства с последу-
ющим распределением доходов от их поступлений между уров-
нями бюджетной системы РФ по следующим нормативам: в
бюджеты субъектов РФ (за исключением городов Москвы и
Санкт-Петербурга) — 50%; в бюджеты городов Москвы и
Санкт-Петербурга и бюджеты закрытых административно-тер-
риториальных образований — 100%; в бюджеты городов и по-
селков, иных муниципальных образований (за исключением
муниципальных образований, входящих в состав городов Мос-
квы и Санкт-Петербурга) — 50%.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. На основе Закона РФ «Об основах налоговой системы в
Российской Федерации» назовите налоги, входящие в группу
Глава 15. Региональные (субъектов РФ) и местные налоги и сборы 305
региональных налогов. Сопоставьте их с перечнем региональ-
ных налогов, установленных НК РФ.
2. Каков порядок установления региональных налогов? В чем
его отличие от порядка введения региональных налогов?
3. Вправе ли субъекты РФ вводить на своей территории (и
.если да, то в каких случаях) региональные налоги, не установ-
ленные НК РФ?
4. Назовите плательщиков и охарактеризуйте основные эле-
менты налогообложения налога на имущество организаций.
5. Дайте характеристику основных элементов налогообложе-
ния налога на имущество организаций. Является ли данный
налог прямым (косвенным)?
6. К каким классификационным группам относится налог на
игорный бизнес? Чем регулируется взимание данного налога?
7. Назовите плательщиков и основные элементы транспорт-
ного налога. Вправе ли органы, осуществляющие государствен-
ную регистрацию транспортных средств, ввести индивидуаль-
ную льготу собственнику легкового автомобиля в связи с по-
вреждением автомобиля в ДТП?
8. К каким классификационным группам относится транс-
портный налог?
9. На основании какого документа уплачивают транспорт-
ный налог граждане? Вправе ли налоговые органы привлечь к
ответственности гражданина за неуплату транспортного налога,
если указанный документ ему не вручался? Ответ обоснуйте
ссылкой на законодательство.
10. Какими правовыми актами регулируется взимание на
территории РФ лесного дохода?
11. Какие виды платежей за пользование лесным фондом
установлены в Лесном кодексе РФ?
12. Дайте общую характеристику региональным налогам,
сборам и иным платежам. Проведите сравнительный анализ с
федеральными налогами, сборами и иными платежами. Срав-
ните их порядок установления и введения, полномочия соот-
ветствующих органов и пр.
13. Укажите особенности местных налогов. Каков порядок
их установления и введения?
14. Назовите плательщиков и основные элементы налога на
имущество физических лиц. К какой классификационной груп-
пе относится данный налог? ,
306 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
15. Освобождается ли от уплаты налога на имущество граж-
данин, имеющий в собственности дом, но зарегистрированный
и фактически проживающий в муниципальной квартире? Пере-
числите льготы по данному налогу.
16. Дайте характеристику основным элементам земельного
налога. Каковы источники правового регулирования его взима-
ния на территории РФ?
17. Назовите общие черты и особенности земельного налога.
Глава 16. Специальные налоговые режимы
§ 1. Вводные положения
В соответствии с НК РФ (ст. 18) под специальным налоговым
режимом признается особый порядок исчисления и уплаты на-
логов и сборов в течение определенного периода времени, приме-
няемый в случаях и в^порядке, установленных НК РФ и иными
актами законодательства о налогах и сборах. При установлении
специальных налоговых режимов элементы налогообложения,
а также налоговые льготы определяются в порядке, предусмот-
ренном НК РФ. К таким режимам отнесены: упрощенная си-
стема налогообложения субъектов малого предприниматель-
ства, система налогообложения в свободных экономических
зонах, система налогообложения в закрытых административно-
территориальных образованиях, система налогообложения при
выполнении договоров концессии и соглашений о разделе про-
дукции. При этом установление и введение в действие специ-
альных налоговых режимов не относится к установлению и вве-
дению новых налогов и сборов. Однако введенная и действую-
щая в настоящее время упрощенная система налогообложения
несколько отличается от вышеуказанной. С введением глав ча-
сти второй НК РФ начата конкретизация общих положений,
регламентирующих специальные налоговые режимы. В Кодексе
выделен соответствующий раздел, включающий главы: 26'. Си-
стема налогообложения для сельскохозяйственных товаропро-
изводителей (единый сельскохозяйственный налог); 262. Упро-
щенная система налогообложения; 263. Система налогообложе-
ния в виде единого налога на вмененный доход для отдельных
видов деятельности и 264. Система налогообложения при вы-
полнении соглашений о разделе продукции. Кроме того, специ-
альный налоговый режим применяется при налогообложении в
особых экономических зонах и налогообложении организаций,
Глава 16. Специальные налоговые режимы 307
зарегистрированных в качестве налогоплательщиков в налого-
вых органах закрытых административно-территориальных об-
разований.
Установление таких режимов исходит из задач эффективно-
сти действия системы налогов и сборов. В связи с этим требует-
ся учет особенностей отдельных категорий налогоплательщи-
ков, а также экономического и правового статуса территорий в
сочетании с общегосударственными интересами и социально-
экономической политикой. В настоящей главе рассматриваются
некоторые из названных режимов, поскольку остальные упоми-
наются при освещении других вопросов налогообложения.
§ 2. Упрощенная система налогообложения
Упрощенная система налогообложения в настоящее время
регулируется гл. 262 НК РФ, введенной в действие с 1 января
2003 г. Ранее указанная система налогообложения регулирова-
лась Федеральным законом от 29 декабря 1995 г. «Об упрощен-
ной системе налогообложения, учета и отчетности для субъек-
тов малого предпринимательства»1. Упрощенную систему на-
логообложения могут применять некоторые организации и
индивидуальные предприниматели (с экономическими огра-
ничениями по видам деятельности, размеру выручки, стоимо-
сти амортизируемого имущества, численности работающих и
т. п.). Однако если в ранее действовавшем Законе была под-
черкнута связь указанной системы налогообложения с малым
предпринимательством, то в НК РФ указание на это отсут-
ствует.
Указанная упрощенная система налогообложения применя-
ется наряду с общей системой налогообложения, предусмотрен-
ной законодательством РФ о налогах и сборах. Переход к упро-
щенной системе налогообложения, как и возврат к общему ре-
жиму налогообложения, осуществляется добровольно. Однако
для действующих организаций и индивидуальных предприни-
мателей указанный переход возможен только с 1 января очеред-
ного года. При применении упрощенной системы вместо упла-
ты большинства других налогов уплачивается единый налог,
причем налогоплательщик сам выбирает объект налогообложе-
ния — доходы или доходы, уменьшенные на расходы. Однако
объект налогообложения не может меняться налогоплательщи-
СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 15; 2002. № 1. Ст. 4.
308 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
ком в течение всего срока применения упрощенной системы
налогообложения.
В случае перехода на упрощенную систему налогообложения
уплачивается единый налог, исчисляемый по результатам хозяй-
ственной деятельности за налоговый период. При этом налого-
плательщики-организации освобождаются от уплаты налога на
прибыль организаций, налога на имущество организаций и единого
социального налога (ЕСН), НДС (за исключением НДС, подлежа-
щего уплате в соответствии с НК РФ при ввозе товаров на та-
моженную территорию РФ). Индивидуальные предприниматели
освобождаются в данном случае от уплаты налога на доходы
физических лиц, налога на имущество, ЕСН с доходов, полученных
от предпринимательской деятельности, а также выплат и иных
вознаграждений, начисляемых ими в пользу физических лиц, а так-
же НДС (за исключением НДС при ввозе товаров). При этом со-
храняются следующие налоги и платежи, уплачиваемые в соот-
ветствии с общим режимом налогообложения: страховые взносы
на обязательное пенсионное страхование; взносы на обязательное
социальное страхование от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний; другие федеральные, региональные
и местные налоги (налог на рекламу, транспортный налог, земель-
ный налог). Кроме того, для указанных налогоплательщиков со-
храняются: действующий порядок ведения бухгалтерского учета
(для организаций) и кассовых операций; порядок представле-
ния статистической отчетности; исполнение обязанностей на-
логовых агентов. НК РФ установлены ограничения и запреты при
переходе на данную систему налогообложения. Так, организа-
ция имеет право перейти на упрощенную систему налогооб-
ложения, если по итогам 9 месяцев того года, в котором орга-
низация подает заявление о переходе на упрощенную систему
налогообложения, доход от реализации, определяемый в соот-
ветствии с НК РФ (ст. 249), не превысил 11 млн руб. (без учета
НДС). Кроме того, не вправе применять упрощенную систему
налогообложения: организации, имеющие филиалы и (или)
представительства; банки; организации и индивидуальные пред-
приниматели, занимающиеся игорным бизнесом; нотариусы,
занимающиеся частной практикой; организации и индивиду-
альные предприниматели, являющиеся участниками соглаше-
ний о разделе продукции, и др.
Для определения объекта обложения важен порядок определе-
ния доходов и расходов. Этот порядок различен в зависимости от
Глава 16. Специальные налоговые режимы 309
выбранного налогоплательщиком объекта обложения, в связи с
чем подробно урегулирован в НК РФ. Налоговая база также
определяется в зависимости от избранного объекта обложения.
Налоговым периодом признается календарный год. Отчетны-
ми периодами — первый квартал, полугодие и девять месяцев
календарного года.
Налоговые ставки устанавливаются в зависимости от объекта
обложения. В случае, если объектом налогообложения являются
доходы, налоговая ставка составляет 6%, а если доходы, умень-
шенные на величину расходов, то 15%. Сумма налога по итогам
налогового периода определяется налогоплательщиком самосто-
ятельно. Суммы налога зачисляются на счета органов федераль-
ного казначейства для их последующего распределения в бюд-
жеты всех уровней и бюджеты государственных внебюджетных
фондов в соответствии со ст. 48 БК РФ.
Налогоплательщики-организации по истечении налогового
(отчетного) периода представляют налоговые декларации в на-
логовые органы по месту своего нахождения не позднее 31 мар-
та, а налогоплательщики — индивидуальные предпринимате-
ли — не позднее 30 апреля года, следующего за истекшим нало-
говым периодом.
§ 3. Единый налог на вмененный доход
для определенных видов деятельности
Глава 263 «Система налогообложения в виде единого налога
на вмененный доход для отдельных видов деятельности» НК
РФ введена в действие с 1 января 2003 г. Следует заметить, что
в перечне налогов, содержащемся в части первой НКРФ
(ст. 13—15, 18), такой налог не предусмотрен.
Система налогообложения в виде единого налога на вменен-
ный доход для отдельных видов деятельности (далее — единый
налог) устанавливается НК РФ, вводится в действие законами
субъектов РФ и применяется наряду с общей системой налого-
обложения, предусмотренной законодательством РФ о налогах
и сборах. Однако следует иметь в виду, что, в отличие от упро-
щенной системы налогообложения, переход на которую осуще-
ствляется налогоплательщиком добровольно, переход на уплату
рассматриваемого единого налога в тех субъектах РФ, где он
введен на оснований закона субъекта РФ, является обязатель-
ным.
310 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
В соответствии с НК РФ единый налог может применяться
по решению субъекта РФ в отношении следующих видов пред-
принимательской деятельности: 1) оказания бытовых услуг;
2) оказания ветеринарных услуг; 3) оказания услуг по ремонту,
техническому обслуживанию и мойке автотранспортных средств;
4) розничной торговли, осуществляемой в установленных фор-
мах и масштабах; 5) оказания услуг общественного питания,
осуществляемых при использовании зала площадью не более
150 квадратных метров, и др. При этом законами субъектов РФ
определяются: 1) порядок введения единого налога; 2) виды
предпринимательской деятельности, в отношении которых
вводится единый налог, в пределах перечня, установленного
НК РФ; 3) значения коэффициента К2, указанного в НК РФ
(ст. 34627).
Организации, уплачивающие единый налог, перестают упла-
чивать налог на прибыль организаций, налог на имущество органи-
заций, НДС (за исключением НДС при ввозе товаров на таможен-
ную территорию РФ) и единый социальный налог (ЕСН), а инди-
видуальные предприниматели соответственно налог на доходы
физических лиц, налог на имущество физических лиц, НДС (за ис-
ключением НДС при ввозе товаров) и ЕСН.
Исчисление и уплата иных налогов и сборов осуществляются
налогоплательщиками в соответствии с общим режимом нало-
гообложения.
Налогоплательщиками являются организации и индивидуаль-
ные предприниматели, осуществляющие на территории субъек-
та РФ, в котором введен единый налог, предпринимательскую
деятельность^ облагаемую единым налогом.
Объектом налогообложения признается вмененный доход на-
логоплательщика. Под вмененным доходом в соответствии со
ст. 34627 НК РФ понимается потенциально возможный доход
налогоплательщика единого налога, рассчитываемый с учетом
совокупности факторов, непосредственно влияющих на получе-
ние указанного дохода, и используемый для расчета величины
единого налога по установленной ставке. Расчет суммы единого
налога производится на основе показателей налоговой базы,
базовой доходности, условной месячной доходности, понятие и
порядок определения которых даются в упомянутой главе НК
РФ. Для расчета суммы налога базовая доходность корректиру-
ется (умножается) на определенные коэффициенты, называе-
мые корректирующими коэффициентами базовой доходности.
Глава 16. Специальные налоговые режимы 311
С их помощью учитываются, например, ассортимент товаров
(работ, услуг), сезонность, время работы, величина доходов, осо-
бенности места ведения предпринимательской деятельности и др.
Сумма единого налога уменьшается налогоплательщиками
на сумму страховых взносов на обязательное пенсионное стра-
хование, уплаченных за этот же период времени при выплате
налогоплательщиками вознаграждений своим работникам, а
также на сумму страховых взносов в виде фиксированных пла-
тежей, уплаченных за свое страхование, и на сумму выплачен-
ных пособий по временной нетрудоспособности. При этом сум-
ма единого налога не может быть уменьшена более чем на 50%
по страховым взносам на обязательное пенсионное страхова-
ние. Налоговым периодом по единому налогу признается квар-
тал. Ставка единого налога — 15% величины вмененного дохо-
да. Уплата единого налога производится по итогам налогового
периода не позднее 25-го числа первого месяца следующего на-
логового периода. Налоговые декларации по итогам налогового
периода представляются в налоговые органы не позднее
20-го числа первого месяца следующего налогового периода.
Суммы единого налога зачисляются на счета органов феде-
рального казначейства для их последующего распределения в
бюджеты всех уровней и бюджеты государственных внебюджет-
ных фондов в соответствии со ст. 48 БК РФ.
§ 4. Система налогообложения для сельскохозяйственного
товаропроизводителя
(единый сельскохозяйственный налог)
Единый сельскохозяйственный налог регулируется гл. 26'
НК РФ. Наименование его объясняется тем, что налог уплачи-
вается сельскохозяйственными производителями за владение,
пользование и распоряжение сельскохозяйственными угодьями.
Первоначально гл. 26' «Система налогообложения для сельско-
хозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяй-
ственный налог)», вступившая в силу с 1 января 2003 г., была
принята в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря
2001 г. Отметим, что данная глава в ее первоначальном варианте
предусматривала достаточно сложный механизм применения
новой системы обложения единым сельскохозяйственным на-
логом (далее — ЕСХН). Это было обусловлено закрепленным в
ней требованием вводить ЕСХН на основе законов субъектов
РФ, устанавливающих правило об исчислении данного налога с
312 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
кадастровой стоимости 1 га сельскохозяйственных угодий, ко-
торая во многих субъектах не была разработана. Поэтому впос-
ледствии Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. была при-
нята новая редакция указанной главы, принципиально отлича-
ющаяся от ранее действующей и учитывающая положения
гл.262 «Об упрощенной системе налогообложения» НК РФ.
Введение единого сельскохозяйственного налога обусловлено
стремлением законодателя создать для сельскохозяйственных
товаропроизводителей особый механизм налогообложения,
максимально учитывающий особенности их производства.
В соответствии с новой редакцией главы, вступившей в силу
с 1 января 2004 г., ее нормы являются нормами прямого дей-
ствия и в ней нет правила о введении ЕСХН на основе приня-
тия соответствующего законодательства субъектов РФ. Переход
на специальный режим налогообложения в виде ЕСХН, как и
возврат на общеустановленную систему налогообложения, осу-
ществляется налогоплательщиками в добровольном порядке на
основании уведомления, подаваемого в налоговый орган, в ко-
тором осуществляется такой переход.
Не вправе перейти на уплату ЕСХН организации и индиви-
дуальные предприниматели: а) занимающиеся производством
подакцизных товаров; б) переведенные на систему налогообло-
жения в виде единого налога на вмененный доход для отдель-
ных видов деятельности в соответствии с гл. 263 НК РФ;
в) организации, имеющие филиалы и (или) представительства.
Уплата ЕСХН заменяет собой уплату налога на прибыль
(у индивидуальных предпринимателей — налога на доходы фи-
зических лиц), единого социального налога, налога на имуще-
ство, НДС (за исключением НДС, уплачиваемого при ввозе
товаров на таможенную территорию РФ).
Организации и индивидуальные предприниматели, перешед-
шие на уплату ЕСХН, уплачивают страховые взносы на обяза-
тельное пенсионное страхование, а также иные налоги и сборы
в соответствии с общим режимом налогообложения.
Единственным критерием для отнесения организации или
индивидуального предпринимателя к сельхозтоваропроизводи-
телю является доход от реализации произведенной ими сель-
скохозяйственной продукции и выращенной ими рыбы, включая
продукцию ее первичной переработки, который не может быть
менее 70% от общего объема доходов от реализации. К указан-
ным производителям относятся также и сельскохозяйственные
Глава 16. Специальные налоговые режимы 313
организации индустриального типа (птицефабрики, тепличные
комбинаты, зверосовхозы, животноводческие комплексы). Для
них установлена специальная методика определения доли дохо-
да от реализации продукции первичной переработки в общем
объеме произведенной ими соответствующей продукции.
Объектом обложения ЕСХН являются доходы, уменьшенные на
величину расходов. Соответственно налоговая база в данном слу-
чае — денежное выражение доходов, уменьшенных на величину
расходов. При этом доходы определяются в соответствии со ст. 249
и 250 НК РФ, а расходы — в соответствии с п. 2 ст. 3465 НК РФ.
Заметим, что этот порядок, а также перечень доходов, принимае-
мых к налоговому учету, перечень и порядок признания расходов
на приобретение основных средств практически полностью иден-
тичны соответствующим элементам упрощенной системы налого-
обложения. Перечень расходов, учитываемых при налогообложе-
нии, ограничен. При этом они должны соответствовать опреде-
ленным критериям: быть экономически обоснованными,
документально подтвержденными и связанными с деятельнос-
тью, направленной на получение дохода (п. 1 ст. 252 НК РФ).
Ставка ЕСХН устанавливается в размере 6% от налоговой
базы. Для сельскохозяйственных товаропроизводителей, не пе-
решедших на уплату ЕСХН, установлена поэтапная дифферен-
циация ставок налога на прибыль по деятельности от производ-
ства и переработки собственной сельхозпродукции до 1 января
2015 г. (п. 1 ст. 284).
Налоговым периодом признается календарный год, а отчет-
ным периодом — полугодие. По итогам отчетного периода на-
логоплательщики исчисляют сумму авансового платежа по
ЕСХН. Организациями представляются налоговые декларации
не позднее 31. марта следующего года, а индивидуальными
предпринимателями — не позднее 30 апреля. Налоговые дек-
ларации по итогам отчетного периода представляются не по-
зднее 25 дней со дня окончания отчетного периода, т. е.
25 июля. Суммы ЕСХН зачисляются на счета органов федераль-
ного казначейства для их последующего распределения в соот-
ветствии со ст. 48 Б К РФ.
§ 5 . Система налогообложения при выполнении
соглашений о разделе продукции
Федеральным законом от 6 июня 2003 г. раздел VIII1 НК РФ
был дополнен гл. 264 «Система налогообложения при выполне-
314 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
нии соглашений о разделе продукции», которая вступила в дей-
ствие с момента опубликования вышеназванного закона (т. е. с
10 июня 2003 г.)1.
Согласно законодательству налогообложение некоторых
субъектов в виде уплаты законно установленных налогов и сбо-
ров может быть заменено иной формой выполнения данной
обязанности. В частности, это касается субъектов предприни-
мательской деятельности (инвесторов) в области пользования
недрами. При заключении между ними, с одной стороны, и
государством в лице компетентных органов, с другой, соглаше-
ния о разделе полученной продукции взимание ряда налогов и
других обязательных платежей заменяется передачей государ-
ству части продукции на условиях соглашения в соответствии с
Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. «О соглашениях о
разделе продукции»2. До вступления в силу гл. 264 порядок уп-
латы налогов инвесторами регулировался конкретным соглаше-
нием о разделе продукции, являющимся договором, в соответ-
ствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту
предпринимательской деятельности (далее — инвестору) на воз-
мездной основе и на определенный срок исключительные права
на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке
недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим
работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных
работ за свой счет и на свой риск. При этом под продукцией
понимается полезное ископаемое, добытое из недр на террито-
рии РФ, а также на континентальном шельфе РФ и (или) в
пределах исключительной экономической зоны РФ, на участке
недр, предоставленном инвестору, и по своему качеству соот-
ветствующее предусмотренным стандартам.
В качестве инвестора в соответствии с НК РФ подразумева-
ется юридическое лицо или объединение юридических лиц,
осуществляющее вложение собственных Заемных или привле-
ченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в
поиск, разведку и добычу минерального сырья и являющееся
пользователем недр на условиях соглашения о разделе продук-
ции.
Соглашения должны отвечать следующим условиям: 1) заклю-
чаться после проведения аукциона на предоставление права
1 СЗ РФ. 2003. № 23. Ст. 2174.
2 СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18; 2003. № 23. Ст. 2174.
Глава 16. Специальные налоговые режимы 315
пользования недрами на иных условиях, чем раздел продукции,
и признания аукциона несостоявшимся (в порядке и на услови-
ях, которые определены п. 4 ст. 2 Федерального закона «О со-
глашениях о разделе продукции»); 2) долю государства в об-
щем объеме произведенной продукции определять не менее
32% общего количества произведенной продукции (п. 2 ст. 8
указанного Закона); 3) предусматривать увеличение доли госу-
дарства в прибыльной продукции в случае улучшения показате-
лей инвестиционной эффективности для инвестора при выпол-
нении соглашения. Показатели инвестиционной эффективнос-
ти устанавливаются в соответствии с условиями соглашения.
Под налогоплательщиками и плательщиками сборов, уплачива-
емых при применении рассматриваемого специального налого-
вого режима, в соответствии с НК РФ признаются организации,
являющиеся инвесторами и пользователями недр на условиях
соглашения. При этом налогоплательщики вправе поручить ис-
полнение своих обязанностей, связанных с применением специ-
ального налогового режима, оператору с его согласия, на основа-
нии нотариально удостоверенной доверенности.
Данный специальный налоговый режим предусматривает
замену уплаты совокупности налогов и сборов, установленных
законодательством РФ о налогах и сборах, разделом произве-
денной продукции в соответствии с условиями соглашения, за
исключением налогов и сборов, уплата которых предусмотрена
названной главой НК РФ. Как правило, в любом случае инвестор
уплачивает следующие налоги и сборы: НДС; налог на прибыль
организаций; ЕСН; налог на добычу полезных ископаемых;
платежи за пользование природными ресурсами; плату за нега-
тивное воздействие на окружающую среду; плату за пользова-
ние водными объектами; государственную пошлину; таможен-
ные сборы; земельный налог; акциз, за исключением акциза на
подакцизное минеральное сырье. Однако суммы уплаченных
инвестором НДС, ЕСН, платежей за пользование природными
ресурсами, платы за пользование водными объектами, государ-
ственной пошлины, таможенных сборов, земельного налога,
акциза, а также суммы платы за негативное воздействие на ок-
ружающую среду подлежат возмещению в порядке, предусмот-
ренном НК РФ.
Полностью инвестор освобождается от уплаты региональных
и местных налогов и сборов по решению соответствующего
316 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
законодательного (представительного) органа государственной
власти или представительного органа местного самоуправления.
Инвестор не уплачивает также налог на имущество организаций в
отношении основных средств, которые используются исключи-
тельно для осуществления деятельности, предусмотренной со-
глашениями. Инвестор не уплачивает транспортный налог в от-
ношении принадлежащих ему транспортных средств, использу-
емых исключительно для целей соглашения. В случае, если
нормативными правовыми актами законодательных (представи-
тельных) органов государственной власти и представительных
органов местного самоуправления не предусмотрено освобож-
дение инвестора от уплаты региональных и местных налогов и
сборов, затраты инвестора по уплате указанных налогов и сбо-
ров подлежат эквивалентному возмещению инвестору за счет
соответствующего уменьшения доли произведенной продукции,
передаваемой государству, в части, передаваемой соответствую-
щему субъекту РФ.
НК РФ установлены особенности определения налоговой
базы, исчисления и. уплаты налога на добычу полезных ископа-
емых при выполнений соглашений. При этом налоговая база
определяется отдельно по каждому соглашению. Закреплены
также особенности определения налоговой базы, исчисления и
уплаты налога на прибыль организаций при выполнении согла-
шений (ст. 34638) и НДС (ст. 34639).
Налогоплательщик обязан представлять налоговые деклара-
ции в налоговые органы по местонахождению участка недр
(ст. 34635 НК РФ). Не позднее 31 декабря года, предшествующе-
го планируемому, налогоплательщик представляет в налоговые
органы программу работ и смету расходов по соглашению на
следующий год.
§ 6. Правовой режим налогообложения
в особых экономических зонах
К особым экономическим зонам относятся в настоящее вре-
мя Калининградская и Магаданская области. Источником пра-
вового регулирования налогообложения в особых экономиче-
ских зонах являются: Федеральный закон от 31 мая 1999 г.
«Об Особой экономической зоне в Магаданской области»1 и
1 СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2807; 2004. № 27. Ст. 2711.
Глава 16. Специальные налоговые режимы 317
Федеральный закон от 22 января 1996 г. «Об Особой экономи-
ческой зоне в Калининградской области»1. Создание специаль-
ных режимов налогообложения в особых экономических зонах
было обусловлено целями развития производительных сил, фи-
нансового и товарного рынков Калининградской и Магаданской
областей. В связи с этим налогоплательщики — участники осо-
бой экономической зоны освобождались от уплаты ряда налогов.
Специальный режим налогообложения в данном случае рас-
пространяется лишь на тех субъектов, которые зарегистрирова-
лись в качестве налогоплательщиков на административной тер-
ритории названных субъектов РФ. Субъекты хозяйственной де-
ятельности получают статус участников особой экономической
зоны с момента получения регистрационных свидетельств уста-
новленной формы.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона «Об Особой
экономической зоне в Магаданской области» налоговый режим
особой экономической зоны характеризуется тем, что при осу-
ществлении хозяйственной деятельности на территории Особой
экономической зоны и в пределах Магаданской области ее уча-
стники освобождаются от уплаты налогов в части, поступающей
в федеральный бюджет (за исключением отчислений в Пенси-
онный фонд РФ и Фонд социального страхования РФ). При
этом установлено, что настоящее положение действует до
31 декабря 2005 г. В период с 1 января 2006 г. до 31 декабря
2014 г. они освобождаются от уплаты налога на прибыль, инвес-
тируемую в развитие производства и социальной сферы на( тер-
ритории Магаданской области. Однако указанная норма (ст. 5)
постоянно приостанавливается федеральными законами на теку-
щий финансовый год (начиная с 2001 г. и по 2004 г. включитель-
но) в части льгот по уплате акцизов и НДС на подакцизные то-
вары, ввозимые из других стран на территорию Особой эконо-
мической зоны.
В настоящее время на законодательном уровне решается воп-
рос о нецелесообразности введения специальных налоговых
режимов в Особой экономической зоне (аналогично с ЗАТО) в
силу их низкой эффективности и высокого уровня налоговых
правонарушений.
СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 224; 2004. № 27. Ст. 2711.
318 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Определите понятие специального налогового режима.
В каких правовых нормах он предусмотрен? Назовите виды спе-
циальных налоговых режимов на основе российского законода-
тельства.
2. Определите круг субъектов, на которых распространяется
упрощенная система налогообложения. Каким законом регули-
руется эта система? В чем она состоит?
3. На основе ст. 48 Б К РФ назовите порядок распределения
по бюджетам разных уровней сумм единого налога по упрощен-
ной системе налогообложения.
4. К каким классификационным группам относится единый
налог на вмененный доход? Объясните наименование данного
налога. Кто относится к его плательщикам?
5. На какие сферы предпринимательской деятельности рас-
пространяется единый налог на вмененный доход? Назовите его
ставку и объект налогообложения.
6. На Основе анализа ст. 48 БК РФ определите, в какой бюд-
жет (бюджеты) зачисляется единый налог на вмененный доход
в текущем финансовом году.
7. Что представляет собой единый сельскохозяйственный
налог? Каков источник его правового регулирования?
8. В каком порядке устанавливается и вводится в действие
единый сельскохозяйственный налог?
9. Назовите налогоплательщиков и охарактеризуйте основ-
ные элементы налогообложения по единому сельскохозяйствен-
ному налогу. В какой (какие) бюджет зачисляется единый сель-
скохозяйственный налог? По каким нормативам?
10. Каковы особенности специального налогового режима
при выполнении соглашений о разделе продукции? Каков ис-
точник правового регулирования указанного режима налогооб-
ложения?
11. Какими нормативными актами установлен режим нало-
гообложения в особых экономических зонах?
12. На основе федерального закона на текущий финансовый
год установите, приостановлено (либо не приостановлено) дей-
ствие каких-либо льгот по налогам, уплачиваемым в особых
экономических зонах в Магаданской и Калининградской обла-
стях.
Глава 17. Правовое регулирование обязательных платежей 319
Глава 17. Правовое регулирование обязательных
платежей в государственные социальные
внебюджетные фонды
§ 1. Общие положения
Основным источником финансовых ресурсов государствен-
ных социальных внебюджетных фондов являются установлен-
ные специально для зачисления в эти фонды обязательные пла-
тежи. Обязательность таких платежей обусловлена публичными
целями формирования самих государственных социальных вне-
бюджетных фондов, а также содержанием разработанных и ре-
ализуемых с их помощью общегосударственных социальных
программ. Концепция этих программ базируется на положени-
ях Конституции РФ (ст. 37, 39, 41). Именно общегосударствен-
ная значимость названных внебюджетных фондов обусловила
отнесение платежей в них к числу обязательных и запрещение
изъятия из них денежных средств, в том числе в целях погаше-
ния дефицита бюджета. За период, истекший с момента форми-
рования данных фондов, произошли изменения в правовом ре-
гулировании зачисляемых в них обязательных платежей.
Федеральным законом от 31 декабря 2001 г. «О внесении
дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Фе-
дерации и в некоторые законодательные акты Российской Фе-
дерации о налогах и сборах»1 была существенно изменена гл. 24
«Единый социальный налог (взнос)» части второй НК РФ.
В частности, указанный платеж стал именоваться «единый со-
циальный налог» без дополнения словом «взнос». Кроме того,
при сохранении своего целевого характера, он подлежит зачис-
лению лишь в два внебюджетных фонда — Фонд социального
страхования РФ и фонды обязательного медицинского страхо-
вания. Доля же единого социального налога, подлежащая за-
числению в Пенсионный фонд РФ, стала перечисляться в феде-
ральный бюджет.
Одновременно на этом этапе вводятся специальные обязатель-
ные страховые взносы — страховые взносы на обязательное пенсион-
ное страхование, зачисляемые в Пенсионный фонд РФ, и страхо-
вые взносы на обязательное социальное страхование от несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваний, зачисляе-
мые в Фонд социального страхования РФ. Цель их введения —
1 СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 4.
320 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
пополнение денежных ресурсов рассматриваемых внебюджетных
фондов. Указанные взносы уплачиваются на основе тарифов, уста-
новленных в законодательных актах. Природа указанных обяза-
тельных платежей регулируется нормативно-правовыми актами,
относящимися как к финансовому* так и иным отраслям права.
Страховые взносы в названные фонды в правовом аспекте
представляют собой вид обязательных платежей, взимаемых с
организаций и физических лиц по ставкам (тарифам), в порядке
и сроки, закрепленные в нормативно-правовых актах, в целях
финансового обеспечения гарантированных государством прав
граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование,
социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья
и медицинскую помощь, а также обеспечения деятельности са-
мих внебюджетных фондов.
Таким образом, в установленную действующим финансовым
законодательством систему источников государственных соци-
альных внебюджетных фондов в настоящее время могут вклю-
чаться не только обязательные налоговые платежи, но также и
иные обязательные платежи, имеющие статус обязательных
страховых взносов, порядок и особенности применения кото-
рых устанавливаются в законах, регулирующих конкретные
виды обязательного страхования.
§ 2. Единый социальный налог
как источник формирования государственных
социальных внебюджетных фондов
Единый социальный налог (ЕСН) в качестве источника фор-
мирования государственных социальных внебюджетных фондов
стал использоваться с момента введения в действие части второй
НК РФ, т. е. с 1 января 2001 г. ЕСН является федеральным нало-
гом, поэтому применяется на всей территории России. С 1 янва-
ря 2002 г. он зачисляется в определенных законом долях в феде-
ральный бюджет и два внебюджетных фонда (Государственный
фонд социального страхования РФ, фонды обязательного меди-
цинского страхования в Российской Федерации). ЕСН не изме-
няет способа формирования и использования средств внебюд-
жетных фондов. Они продолжают формироваться страховым ме-
тодом. Зачисление указанного налога (его доли) с 1 января 2001 г.
в федеральный бюджет вместо Пенсионного фонда РФ не сни-
жает степени гарантированности прав граждан на пенсионное
обеспечение, так как государство субсидиарно отвечает по долгам
Глава 17. Правовое регулирование обязательных платежей 321
Пенсионного фонда. Кроме того, страховые взносы в Пенсион-
ный фонд РФ также находятся под контролем налоговых орга-
нов. Фонды же сохраняют за собой функции учета средств от
страховых взносов, а также функции оперативного расходования
средств на цели государственного пенсионного, социального и
медицинского страхования. Введение ЕСН было направлено на
упрощение механизма его собирания, унификацию базы налого-
обложения, сокращение количества проверяющих органов, едино-
образие финансовых санкций и повышение защищенности налого-
плательщиков. ЕСН в соответствии со ст. 234 НК РФ (действует до
1 января 2005 г.) является целевым. Основное его предназначе-
ние — это мобилизация средств для реализации права граждан на
государственное пенсионное и социальное обеспечение (страхова-
ние) и медицинскую помощь.
Налогоплательщики подразделяются на две группы, причем
первая группа состоит из трех видов плательщиков ЕСН, а вто-
рая — только из двух. К первой группе, которая обобщенно
называется законодателем «лица, производящие выплаты физи-
ческим лицам» (ранее они обозначались коротко как «работода-
тели»), относятся: а) организации; б) индивидуальные предпри-
ниматели; в) физические лица, не признаваемые индивидуаль-
ными предпринимателями.
Вторая группа налогоплательщиков в действующей редакции
статьи не имеет обобщенного наименования (ранее она имено-
валась «не работодатели»). Эта группа включает две самостоя-
тельные категории налогоплательщиков: индивидуальные пред-
приниматели и адвокаты. Для каждой из групп налогоплатель-
щиков установлены свои особенности уплаты и исчисления
ЕСН. То, что и в первую, и во вторую группу включены инди-
видуальные предприниматели, вовсе не свидетельствует о их
якобы двойном обложении данным налогом. В данном случае
речь идет о разных основаниях налогообложения (ч. 2 ст. 235):
в первом случае они уплачивают налог за работающих у них
других лиц (по трудовым, гражданско-правовым договорам и
др.), а во втором — ЕСН уплачивается ими со своих личных
доходов, получаемых от осуществляемой предпринимательской
деятельности, т. е. за себя. Причем, если во втором случае пред-
приниматель может иметь льготы (например, если является ин-
валидом), то в первом случае, производя выплаты другим физи-
ческим лицам, организациям или индивидуальным предприни-
мателям, он таких льгот не имеет.
322 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Объект налогообложения меняется в зависимости от налого-
плательщиков. Так, для организаций и индивидуальных предприни-
мателей объектом ЕСН будут являться выплаты и иные вознаг-
раждения, начисляемые налогоплательщиками в пользу физи-
ческих лиц: по трудовым; гражданско-правовым договорам о
выполнении работ, оказании услуг (за исключением вознаграж-
дений, выплачиваемых индивидуальным предпринимателям,
ибо последние уплачивают его со своего дохода, т. е. за «себя»
самостоятельно); а также по авторским договорам.
Для физических лиц, не признаваемых индивидуальными
предпринимателями, объектом обложения являются выплаты и
иные вознаграждения, выплачиваемые ими физическим лицам:
по трудовым; гражданско-правовым договорам о выполнении
работ, оказании услуг. Выплаты, производимые в рамках граж-
данско-правовых договоров, связанных с переходом права соб-
ственности (например, выплаты по договору купли-продажи)
или иных вещных прав на имущество либо имущественные пра-
ва, а также договоров, связанных с передачей в пользование
имущества либо имущественных прав, не являются объектом
обложения.
Для индивидуальных предпринимателей и адвокатов объектом
обложения признаются: доходы от предпринимательской и
иной профессиональной деятельности за вычетом расходов, свя-
занных с их извлечением (т. е. речь идет не о валовом, а о чи-
стом доходе).
Налоговая база определяется в зависимости от вида налого-
плательщиков. Так, для организаций и индивидуальных предприни-
мателей — это сумма выплат и вознаграждений в пользу физи-
ческих лиц, начисленная за налоговый период; для физических
лиц, не признаваемых индивидуальными предпринимателями, —
это сумма полученных ими доходов за налоговый период за вы-
четом расходов, связанных с их извлечением. При применении
указанного налога необходимо учитывать, что ст. 238 НК РФ
установлен достаточно обширный перечень сумм, не подлежащих
налогообложению. К ним, например, относятся различные госу-
дарственные пособия, в том числе пособия по временной нетру-
доспособности и пособия по уходу за больным ребенком и др.
Налоговые льготы по ЕСН можно классифицировать по двум
основаниям: 1) по субъектному составу (к этой группе относят-
ся, в основном, организации, деятельность которых связана с
оказанием услуг или выплатами в пользу инвалидов) и 2) по
Глава 17. Правовое регулирование обязательных платежей 323
характеру выплат (по перечню выплат, которые не облагаются
указанным налогом).
Налоговым периодом признается календарный год, отчетными
периодами — первый квартал, полугодие и девять месяцев кален-
дарного года. Ставки ЕСН являются регрессивными, т. е. при
увеличении налоговой базы размер ставок снижается
(ст. 241 НК РФ). Кроме того, указанные ставки дифференциру-
ются в зависимости от категории плательщиков. Так, к лицам, произ-
водящим выплаты физическим лицам (за некоторыми исключения-
ми), применяются следующие ставки: до 100 тыс. руб. — 35,6%, из
которых 28% поступают в федеральный бюджет; 4% — в Фонд
социального страхования; 3,6% — в фонды обязательного меди-
цинского страхования (в том числе в федеральный — 0,2%, в
территориальный — 3,4%). С 1 января 2005 г. максимальные став-
ки ЕСН (с дохода до 280 тыс. руб.) снижаются до 26%. Отдельные
ставки установлены: для сельскохозяйственных товаропроизво-
дителей и родовых, семейных общин малочисленных народов Се-
вера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования;
индивидуальных предпринимателей при уплате ЕСН со своих до-
ходов (за себя); адвокатов, уплачивающих ЕСН с доходов от про-
фессиональной деятельности. Порядок исчисления, порядок и сро-
ки уплаты налога налогоплательщиками-работодателями закреп-
лены в ст. 243 НК РФ. При уплате ЕСН налогоплательщики
имеют ряд налоговых вычетов. Так, подлежащая уплате в Фонд
социального страхования РФ сумма ЕСН уменьшается на сумму
самостоятельно произведенных налогоплательщиками расходов
на цели государственного социального страхования.
Налоговая декларация по ЕСН представляется не позднее
30 марта года, следующего за истекшим налоговым периодом.
§ 3. Страховые взносы на обязательное
пенсионное страхование
Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование
являются самостоятельным источником доходов ПФР. Их зна-
чение как постоянного и стабильного источника финансовых
ресурсов данного государственного социального внебюджетно-
го фонда особо возросло, начиная с 1 января 2002 г., когда в
данный фонд перестала напрямую перечисляться определенная
часть (доля) ЕСН. Впервые эти сборы на территории России
стали взиматься на основе Федерального закона от 15 декабря
2001 г. «Об обязательном пенсионном страховании в России-
324 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
ской Федерации»1 и применяются со дня официального его
опубликования, т. е. с 20 декабря 2001 г. В этом же Законе впер-
вые были закреплены правовое понятие и сущностные призна-
ки страховых взносов на обязательное пенсионное страхование.
Эти взносы в соответствии со ст. 3 вышеуказанного Закона
представляют собой индивидуально возмездные обязательные пла-
тежи, которые уплачиваются в бюджет Пенсионного фонда РФ и
персональным целевым назначением которых является обеспечение
права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсион-
ному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых
взносов, учтенной на его индивидуальном лицевом счете.
По своей правовой природе указанные платежи не являются
страховыми платежами в чистом виде, так как они одновремен-
но обладают признаками и налогов, и сборов. К их основным
чертам можно отнести: обязательный характер; индивидуальную
возмездность (возврат определенного эквивалента конкретному
плательщику); целевой характер; эквивалентность внесенным
платежам (учтенным на индивидуальном лицевом счете конк-
ретного плательщика). Объектом обложения страховыми взноса-
ми, как и базой для начисления страховых взносов, являются
объект налогообложения и налоговая база по ЕСН. Правоотно-
шения, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное
пенсионное страхование, в том числе и с контролем за их упла-
той, регулируются не пенсионным, а налоговым законодатель-
ством, за исключением случаев, прямо предусмотренных Феде-
ральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в
Российской Федерации» (ст. 2).
Важно уточнить, что именно за счет уплаты страховых взно-
сов осуществляются мероприятия по обязательному страховому
обеспечению (в рамках обязательного пенсионного страхования),
касающиеся исполнения страховщиком своих обязательств перед
застрахованным лицом при наступлении страхового случая по-
средством выплаты трудовой пенсии, социального пособия на погре-
бение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти (ст. 3).
Источниками правового регулирования правоотношений по
установлению и выплате обязательного страхового обеспечения
по обязательному пенсионному страхованию являются Феде-
ральный закон от 17 декабря 2001 г. «О трудовых пенсиях в
Российской Федерации»2 и Федеральный закон от 12 января
1 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832; 2004. № 30. Ст. 3088.
2 СЗ.РФ. 2001. № 52. Ст. 4920; 2004. № 27. Ст. 2711.
Глава 17. Правовое регулирование обязательных платежей 325
1996 г, «О погребении и похоронном деле»1. Законом установле-
ны различные источники финансирования базовой, страховой
и накопительной частей трудовых пенсий. Так, выплата базовой
части трудовой пенсии финансируется за счет сумм ЕСН, за-
числяемых в федеральный бюджет, а страховой и накопитель-
ной— за счет средств бюджета ПФР. Финансирование выплаты
накопительной части трудовой "пенсии осуществляется за счет
сумм пенсионных накоплений, учтенных в специальной части
индивидуального лицевого счета застрахованного лица.
В правоотношениях по уплате страховых взносов на обяза-
тельное пенсионное страхование участвуют федеральные орга-
ны государственной власти, страхователи, страховщик и застра-
хованные лица, которые одновременно являются субъектами
обязательного пенсионного страхования.
Страховщиком в данных отношениях, как правило, выступа-
ет Пенсионный фонд РФ, а в случаях, прямо предусмотренных
специальным федеральным законом, — негосударственные пен-
сионные фонды. Перечень лиц, являющихся страхователями,
т.е. уплачивающих указанные страховые взносы, практически
полностью совпадает с налогоплательщиками ЕСН. Некоторые
страхователи (например, адвокаты) уплачивают суммы страхо-
вых взносов в виде фиксированного платежа, который в расчете
на месяц устанавливается, исходя из стоимости страхового года,
ежегодно утверждаемой Правительством РФ.
Максимальный размер фиксированного платежа не может пре-
вышать 3600 руб. (п. 2 ст. 28 Федерального закона «Об обяза-
тельном пенсионном страховании в Российской Федерации»).
Минимальный размер фиксированного платежа, являющийся
обязательным для уплаты, устанавливается НК РФ. В настоя-
щее время он равен 150 руб. в месяц (100 руб. — на финансиро-
вание страховой и 50 руб. — накопительной части трудовой пен-
сии). ' •
Пенсионный фонд РФ как страховщик имеет ряд особых
обязанностей, относящихся к сфере страховых взносов. Так,
он обязан: подготавливать обоснование размера тарифов стра-
ховых взносов; обеспечивать целевое использование средств
обязательного пенсионного страхования, а также осуществлять
контроль за их использованием. К основным правам и обязан-
ностям страхователей относятся: своевременно и в полном
1 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 146; 2003. № 27. Ст. 2700.
326 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
объеме уплачивать страховые взносы; вести учет, связанный с
начислением и перечислением страховых взносов; представ-
лять в территориальные органы Фонда документы, необходи-
мые для ведения индивидуального (персонифицированного)
учета, а также для назначения и выплаты обязательного стра-
хового обеспечения.
К основным правам и обязанностям застрахованных лиц в
данных правоотношениях относятся: право получать от работо-
дателя информацию о начислении страховых взносов и контро-
лировать их перечисление в бюджет ПФР; право своевременно
и полностью получать обязательное страховое обеспечение за
счет средств указанного бюджета и др.
Уплата страховых взносов на обязательное пенсионное стра-
хование осуществляется на основании тарифов. Тариф представ-
ляет собой размер страхового взноса на единицу измерения базы для
начисления страховых взносов. Тарифы страховых взносов диффе-
ренцированы по группам плательщиков. База начисления стра-
ховых взносов на каждого отдельного работника устанавливается
также дифференцированно с учетом возраста и пола.
В зависимости от возраста изменяется процентное соотно-
шение распределения поступивших в виде взносов средств — на
финансирование страховой и накопительной частей пенсии.
В отличие от контроля за использованием средств Пенсион-
ного фонда РФ, который возложен на Счетную палату РФ, кон-
троль за уплатой страховых взносов на обязательное пенсион-
ное страхование осуществляется налоговыми органами. Однако
взыскание недоимки по страховым взносам и пеней осуществ-
ляется не налоговыми органами, а органами ПФР и только в
судебном порядке.
§ 4. Страховые взносы на обязательное страхование
от несчастных случаев на производстве
и профессиональных заболеваний
Страховые взносы на обязательное страхование от несчаст-
ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний яв-
ляются одним из самостоятельных, целевых и постоянных обя-
зательных платежей, зачисляемых в Фонд социального страхо-
вания РФ. Их введение в России впервые было предусмотрено
Федеральным законом от 24 июля 1998 г. «Об обязательном
социальном страховании от несчастных случаев на производ-
стве и профессиональных заболеваний». Первый Федеральный
Глава 17. Правовое регулирование обязательных платежей 327
закон «О страховых тарифах на обязательное социальное стра-
хование от несчастных случаев на производстве и профессио-
нальных заболеваний на 2000 год» был принят 2 января 2000 г.1
Затем закон «О страховых тарифах...» стал приниматься ежегод-
но. Так, 8 декабря 2003 Т. принят Федеральный закон с одно-
именным названием, которым на 2004 г. продлено действие та-
рифов, установленных в 2001 г.2
При формировании средств на осуществление указанного
вида обязательного социального страхования используются:
1) обязательные страховые взносы страхователей; 2) взыскивае-
мые штрафы и пени; 3) капитализированные платежи, посту-
пившие в случае ликвидации страхователей; 4) иные поступле-
ния, не противоречащие законодательству РФ. Все указанные
средства отражаются в доходной и расходной частях бюджета
Фонда социального страхования РФ.
Страховой взнос на обязательное страхование от несчастных
случаев на производстве и профессиональных заболеваний пред-
ставляет собой обязательный платеж по обязательному социаль-
ному страхованию от несчастных случаев на производстве и
профессиональных заболеваний, рассчитанный исходя из стра-
хового тарифа, скидки (надбавки) к страховому тарифу, кото-
рый страхователь обязан внести страховщику.
При этом под страховым тарифом понимается ставка страхо-
вого взноса с начисленной по всем основаниям оплаты труда
(дохода) застрахованных. Страховой тариф зависит от класса
профессионального риска, который законодатель определяет как
уровень производственного травматизма, профессиональной
заболеваемости и расходов на обеспечение по страхованию, сло-
жившийся в отраслях (подотраслях) экономики.
Страхователем по обязательному социальному страхованию
от несчастных случаев на производстве и профессиональных
заболеваний, т. е. лицом, обязанным вносить страховые взносы
страхователю, является юридическое лицо любой организаци-
онно-правовой формы (в том числе иностранная организация,
осуществляющая свою деятельность на территории России и
нанимающая граждан РФ) либо физическое лицо, нанимающее
лиц, подлежащих указанному виду обязательного социального
страхования.
1 СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 131.
2 СЗ РФ. 2001. № 53. Ст. 5020; 2003. № 50. Ст. 4853.
328 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
Фонд социального страхования РФ (как страховщик) при
наступлении страхового случая берет на себя обязательство ис-
полнить обеспечение по страхованию (страховое возмещение
вреда) в виде!денежных сумм, выплачиваемых либо компенси-
руемых страховщиком застрахованному или иным лицам, уста-
новленным законом.
Важно заметить, что обязательность уплаты страховых взно-
сов является в данном случае не только гарантией и финансо-
вым источником страхового обеспечения по обязательному со-
циальному страхованию, но еще и основным правовым принципом
обязательного социального страхования от несчастных случаев
на производстве и профессиональных заболеваний (ст. 4 назван-
ного Закона). Другим важнейшим корреспондирующим прин-
ципом социального страхования является «дифференцирован-
ность страховых тарифов в зависимости от класса профессио-
нального риска».
Страховые взносы начисляются на начисленную по всем ос-
нованиям оплату труда (доходы) работников, в том числе вне-
штатных, сезонных, временных, выполняющих работу по со-
вместительству, лиц, осужденных к лишению свободы и
привлекаемых к труду страхователем, а в соответствующих слу-
чаях — на сумму вознаграждения по гражданско-трудовому до-
говору. Взносы перечисляются страхователями-работодателями
ежемесячно в срок выплаты заработной платы за истекший ме-
сяц, а по гражданско-правовым договорам — в срок, установ-
ленный страховщиком. В соответствии с Законом (ст. 22) стра-
ховые взносы уплачиваются страхователем исходя из страхового
тарифа с учетом скидки или надбавки, устанавливаемых страхов-
щиком.
Страхователь несет ответственность за неисполнение возло-
женных на него законом обязанностей за своевременную и пол-
ную уплату страховых взносов. Так, при задержке уплаты стра-
хового взноса страхователь уплачивает страховщику пеню в
1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ. Пени начисляются со
дня, следующего за установленным днем уплаты страховых
взносов, и по день их фактической уплаты включительно.
Государственный контроль за финансово-хозяйственной де-
ятельностью страховщика и осуществлением обязательного со-
циального страхования от несчастных случаев на производстве
и профессиональных заболеваний осуществляется Счетной па-
латой РФ, а в части использования ассигнований из федераль-
Глава 17. Правовое регулирование обязательных платежей 329
ного бюджета — также федеральным органом исполнительной
власти в области финансов.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. За счет каких платежей формируются государственные
социальные внебюджетные фонды?
2. Какие основные принципы взимания страховых взносов
закреплены законодательно? Проанализируйте Федеральный
закон «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации»
на текущий год и определите основной источник доходов на-
званного внебюджетного фонда.
3. Сопоставьте законы «О бюджете Фонда социального стра-
хования Российской Федерации» за два предыдущих года и обо-
снуйте положение о том, что «единый социальный налог и стра-
ховые взносы — основные источники дохода государственных
социальных внебюджетных фондов».
4. Какие основные принципы взимания страховых взносов в
Фонд социального страхования закреплены законодательно?
Предложите один-два принципа, которые должны быть допол-
нительно закреплены законодателем, либо уточните формули-
ровку и содержание уже Закрепленных принципов.
5. Сравните правовую природу страховых взносов в Фонд
социального страхования РФ с природой страховых взносов по
договору добровольного страхования жизни в случае наступле-
ния нетрудоспособности. Кто в последнем случае будет сторо-
ной по договору (страховщиком)?
6. Каковы основные элементы обложения обязательных стра-
ховых взносов по социальному страхованию от несчастных слу-
чаев на производстве и профессиональных заболеваний? Кто
является их плательщиком? Взимаются ли указанные взносы с
организаций, уплачивающих ЕСН; единый налог на вмененный
доход?
7. Каковы основные элементы налогообложения ЕСН? Ка-?
ковы субъекты правоотношений, возникающих при исчислении
и взимании ЕСН?
8. Каковы источники правового регулирования отношений
по уплате обязательных платежей на обязательное пенсионное
страхование? Дайте правовую характеристику страховым взно-
сам, зачисляемым в бюджет Пенсионного фонда РФ.
9. Какова ответственность плательщиков за неуплату ЕСН,
обязательных страховых платежей в государственные соци-
330 _ Учебник: Краткий курс. Особенная часть
альные внебюджетные фонды? Каким законодательством регу-
лируется ответственность плательщиков страховых взносов?
10. Какова ответственность банков и других кредитных орга-
низаций за несвоевременное перечисление ЕСН; обязательных
страховых взносов в различные государственные внебюджетные
фонды? Выявите сходство и различия на основе анализа дей-
ствующего законодательства.
11. В чем выражается публичный характер обязательных
страховых взносов в различные государственные внебюджетные
фонды?
12. Какие органы уполномочены представлять организациям
(страховщикам) отсрочки (рассрочки) по уплате обязательных
страховых взносов в Пенсионный фонд РФ; Фонд социального
страхования РФ?
13. Какие органы осуществляют государственный контроль
(надзор) за своевременной уплатой страховых взносов в различ-
ные государственные социальные внебюджетные фонды? Како-
вы здесь полномочия налоговых органов?
14. Каковы тарифы страховых взносов на обязательное
пенсионное страхование? Каким правовым актом они установ-
лены?
15. Каковы страховые тарифы страховых взносов на обяза-
тельное социальное страхование от несчастных случаев на про-
изводстве и профессиональных заболеваний? Кто вправе уста-
навливать скидки и надбавки к указанным тарифам?
Раздел IV. Правовые основы государственного
и муниципального кредита (долга)
и организации страхового дела
Глава 18. Правовые основы государственного
и муниципального кредита (долга)
§ 1. Понятие и значение государственного
и муниципального кредита в Российской Федерации.
Государственный и муниципальный долг
Государственный (муниципальный) кредит является состав-
ной частью такого звена финансовой системы Российской Фе-
дерации, как кредит (другую его часть составляет банковский
кредит). Государственный (муниципальный) кредит применя-
ется, наряду с другими способами, для привлечения дополни-
Глава 18. Правовые основы государственного кредита 331
тельных денежных средств в распоряжение государства (муни-
ципального образования) и решения стоящих перед ним про-
блем, в первую очередь, проблем бюджетного дефицита.
Как экономическая категория государственный (муниципаль-
ный) кредит представляет собой систему экономических денеж-
ных отношений, возникающих в связи с привлечением государством
и муниципальными образованиями на добровольных и платных нача-
лах для временного использования свободных денежных средств юри-
дических и физических лиц в целях формирования'ссудного фонда.
Вместе с, тем государственный (муниципальный) кредит яв-
ляется самостоятельным институтом финансового права. Он
является одним из основных (наряду с налогами) инструментов
для решения проблем достижения баланса доходов и расходов
бюджета. Отдельные вопросы, касающиеся, например, конкрет-
ного порядка заключения договоров государственного займа,
регулируются также гражданско-правовыми нормами (ст. 817
ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том,
что сам государственный (муниципальный) кредит является са-
мостоятельным финансово-правовым институтом. Это подтвер-
ждается верховенством государства в регулировании организа-
ции государственного и муниципального кредита; главными
целями функционирования института государственного креди-
та, которыми являются решение проблем погашения бюджетно-
го дефицита и регулирование денежно-кредитных отношений,
т. е. публичными целями; применением в качестве основного —
императивного метода регулирования данных отношений; обя-
зательным участием государства либо уполномоченного им
органа в качестве субъектов рассматриваемых правоотношений.
Все это отличает их от гражданских правоотношений.
С учетом перечисленных финансово-правовых признаков с
правовой точки зрения государственный (муниципальный) кре-
дит — это урегулированные правовыми нррмами отношения по
аккумуляции государством и муниципальными образованиями сво-
бодных денежных средств юридических и физических лиц и иных
субъектов на принципах добровольности, срочности, возмездности
и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регу-
лирования денежного обращения.
Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежа-
щие в основе отношений по государственному (муниципально-
му) кредиту, характерны для любых кредитных отношений.
Однако между государственным (муниципальным) и банков-
332 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
ским кредитом имеются существенные различия как с экономи-
ческой, так и с правовой стороны: 1) в отношениях по государ-
ственному кредиту всегда преобладает верховенство государства.
При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает
всей полнотой прав по применению мер принуждения, предос-
тавляемых ему законом в случае неисправности должника;
2) государство заключает долгосрочные займы без обеспечения
их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров дол-
госрочных банковских ссуд необходимо предоставление залога;
3) при банковском кредите договор банковской ссуды заключает-
ся, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях ра-
венства сторон. При государственном же кредите, как исключе-
ние, возможно принуждение. Таковыми, например, были госу-
дарственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной
войны и размещаемые среди населения по подписке.
В результате реализации финансово-правовых отношений по
госкредиту формируется внутренний (а на уровне Федерации —
и внешний) государственный долг, с материальной точки зрения
представляющий собой общую сумму задолженности государства
по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по
ним процентам. Такой долг называется капитальным государ-
ственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг
как сумму расходов государства по всем долговым обязатель-
ствам, срок погашения которых уже наступил. Соответственно
муниципальный внутренний долг — общая сумма задолженности
муниципального образования по непогашенным долговым обязатель-
ствам и невыплаченным по ним процентам.
Государственный долг РФ (далее — госдолг РФ) определяет-
ся в БК РФ как долговые обязательства РФ перед физическими
и юридическими лицами, иностранными государствами, меж-
дународными организациями и иными субъектами международ-
ного права; государственный долг субъекта РФ (далее — госдолг
субъекта РФ) — как совокупность долговых обязательств
субъекта РФ. При этом госдолг РФ полностью обеспечивается
всем находящимся в федеральной собственности имуществом,
составляющим государственную казну, а госдолг субъекта РФ —
соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим
казну субъекта РФ. Муниципальный долг как совокупность
долговых обязательств муниципального образования полностью
и без условий обеспечивается всем муниципальным имуще-
Глава 18. Правовые основы государственного кредита 333
ством, составляющим муниципальную казну (ст. 100 БК РФ).
На 1 января 2005 г. верхний предел государственного внутрен-
него долга РФ установлен в сумме 98.8,1 млрд руб. (для сравне-
ния: в 2003 г. — 652,1 млрд руб.1). Рост госдолга, как правило,
влечет повышение ставок действующих налогов или даже введе-
ние новых налоговых платежей, поскольку основным источни-
ком погашения госдолговых обязательств и расходов по его об-
служиванию являются средства бюджета.
Правовые основы государственного кредита в Российской
Федерации закреплены, помимо федеральных правовых, актов
(БК РФ, часть вторая ГК РФ, федеральные законы от 25 сентяб-
ря 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации», от 22 апреля 19^6 г. «О рынке ценных
бумаг», от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обраще-
ния государственных и муниципальных ценных бумаг», от
5 марта 1999 г. «О защите прав и законных интересов инвесто-
ров на рынке ценных бумаг»), также правовыми актами субъек-
тов РФ и органов местного самоуправления. Общие же положе-
ния, касающиеся правового регулирования выпуска в обраще-
ние региональных и муниципальных займов, содержатся в
Конституции РФ (ст. 12, 71, 72, 75, 132) и Федеральном законе
от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местно-
го самоуправления в Российской Федерации».
§ 2. Формы государственного и муниципального долга
Долговые обязательства РФ могут быть выражены в следую-
щих пяти формах: 1) кредитные соглашения и договоры, заклю-
ченные от имени России (как заемщика) с кредитными органи-
зациями, иностранными государствами и международными фи-
нансовыми организациями; 2) государственные займы путем
выпуска ценных бумаг; 3) договоры и соглашения о получении
Российской Федерацией бюджетных кредитов от бюджетов дру-
гих уровней бюджетной системы России; 4) договоры о предос-
тавлении Российской Федерацией государственных гарантий;
5) соглашения и договоры, в том числе международные, заклю-
ченные от имени России, о пролонгации и реструктуризации
долговых обязательств прошлых лет (ст. 98 БК РФ).
1 Данные взяты из законов о федеральном бюджете на соответству-
ющий год.
334 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
В аналогичных формах могут быть выражены долговые обя-
зательства субъекта РФ, а также муниципального образования.
Исключение составляет для муниципальных образований пос-
ледняя из вышеуказанных форм (форма международных дого-
воров и соглашений). Указанный перечень форм государствен-
ного и муниципального долга, закрепленный в ст. 99—100 БК
РФ, является исчерпывающим. Все средства, поступающие в
виде различных форм долговых обязательств, в соответствии с
требованиями БК РФ (ст. 113) должны быть в обязательном
порядке отражены в соответствующих бюджетах.
Государственный или муниципальный заем (заимствоваг
ние) — это передача в собственность России, ее субъекта или
муниципального образования денежных средств, которые они
обязуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (пла-
ты) на сумму займа (ст. 6 БК РФ). Государственные заимствова-
ния РФ — это займы и кредиты, привлекаемые от физических и
юридических лиц, иностранных государств, международных фи-
нансовых организаций, по которым возникают долговые обяза-
тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов дру-
гими заемщиками (ст. 89 БК РФ). Законодатель определяет го-
сударственные внешние заимствования РФ как займы и кредиты,
привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных
государств, международных финансовых организаций в иност-
ранной валюте, по которым возникают долговые обязательства
РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов)
другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.
Соответственно государственные внутренние заимствования
РФ — это займы, привлекаемые от физических и юридических
лиц, иностранных государств, международных финансовых
организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые
обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов
другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.
Выпуск государственных и муниципальных займов осуще-
ствляется посредством эмиссии ценных бумаг соответствующе-
го уровня (ст. 114 БК РФ и Федеральный закон «Об особенно-
стях эмиссии и обращения государственных и муниципальных
ценных бумаг»). Государственные и муниципальные долговые
обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть
выражены и оплачиваться в валюте РФ. В целях оформления
государственных внутренних займов выпускаются ценные бумаги
различных видов: облигации, казначейские обязательства, бес-
Глава 18. Правовые основы государственного кредита 335
купонные облигации и другие, относящиеся к эмиссионным цен-
ным бумагам.
Эмитентом, т. е. органом, осуществляющим выпуск ценных
бумаг РФ, выступает федеральный орган исполнительной влас-
ти, к функциям которого решением Правительства РФ отнесе-
но составление и (или) исполнение федерального бюджета.
Соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправле-
ния являются эмитентами региональных и муниципальных цен-
ных бумаг. Наиболее распространенным видом ценных бумаг
по государственным займам являются облигации внутреннего
государственного займа. Правовое понятие облигации закреп-
лено в ст. 2 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» и в
ст. 816 ГК РФ. Облигации бывают различных видов: на предъя-
вителя и именные. Облигации внутренних займов выпускаются,
как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они под-
разделяются на процентные и беспроцентные. Доход может вы-
плачиваться и в форме выигрышей, разыгрываемых в специаль-
ных тиражах. В зависимости от субъектов, среди которых разме-
щаются облигации, они бывают свободно обращающимися или с
ограниченным кругом обращения (например, только среди юриди-
ческих лиц) и распространяются среди юридических и физичес-
ких лиц на добровольной основе. В зависимости от эмитента
различают; облигации, выпускаемые Правительством или Мини-
стерством финансов РФ, органами государственной власти
субъектов РФ, и облигации, выпускаемые органами местного само-
управления. Все названные виды облигаций допускаются к пуб-
личному размещению.
Одной из самых распространенных форм муниципального
долга в России являются облигации жилищных и телефонных
займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются
на срок более одного года. Если же они эмитируются на срок
менее одного года, они именуются краткосрочными долговыми
обязательствами, цель которых, в отличие от облигаций, —
финансирование текущих муниципальных расходов. Средства,
полученные от реализации облигаций внутреннего займа, на-
правляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специ-
альные цели, определенные при их выпуске. Облигации внут-
ренних государственных займов распространяются, как прави-
ло, через учреждения Сбербанка РФ, а местных займов — также
через фондовые биржи. Генеральным агентом по обслуживанию
выпусков облигаций федеральных займов, как правило, являет-
336 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
ся Банк России. Государственные и муниципальные ценные
бумаги могут выпускаться в документальной форме с обязатель-
ным централизованным хранением.
Внутренние государственные займы оформляются также по-
средством выпуска государственных казначейских обязательств.
Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добро-
вольной основе среди населения и юридических лиц государ-
ственных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держате-
лями денежных средств в бюджет и дающих право на получение
фиксированного дохода в течение всего срока владения этими
ценными бумагами. Они выпускаются и обращаются в бездоку-
ментарной форме в виде записи на счетах в уполномоченном
банке. Владельцами казначейских обязательств могут быть юри-
дические и физические лица. Муниципальные займы также
могут иметь форму казначейских обязательств.
Третьей формой государственного долга являются договоры и
соглашения о получении соответствующим заемщиком (Россий-
ской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием)
бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уров-
ней бюджетной системы РФ (ст. 6, 76 БК РФ). Способами обес-
печения исполнения обязательств по возврату бюджетного кре-
дита могут быть только банковские гарантии, поручительства,
залог имущества, в том числе в виде акций, иных ценных бумаг,
паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита.
Самостоятельной формой государственного и муниципаль-
ного долга являются также договоры о предоставлении Россий-
ской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образова-
ниями государственных и соответственно — муниципальных
гарантий. Государственной или муниципальной гарантией (ст. 115
Б К РФ) признается способ обеспечения гражданско-правовых
обязательств, в силу которого соответственно Российская Феде-
рация, ее субъект или муниципальное образование, как гарант,
дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом,
которому дается государственная или муниципальная гарантия,
обязательства перед третьими лицами полностью или частично.
Гарантии предоставляются, как правило, на конкурсной основе.
Государственные гарантии от имени Российской Федерации
предоставляются Правительством РФ. Субфедеральные и муни-
ципальные гарантии предоставляются соответствующим орга-
ном исполнительной власти, в отличие от гарантий Российской
Федерации, не только субъектам РФ, муниципальным образо-
Глава 18. Правовые основы государственного кредита 337
ваниям, но и юридическим лицам для обеспечения исполнения
их обязательств перед третьими лицами.
Пятой формой государственных федеральных долговых обяза-
тельств являются соглашения и договоры, в том числе междуна-
родные, заключенные от имени России, о пролонгации и ре-
структуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Реструк-
туризация долга — это основанное на соглашении прекращение
долговых обязательств, составляющих государственный, или му-
ниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств
иными долговыми обязательствами, предусматривающими дру-
гие условия обслуживания и погашения обязательств. Сама ре-
структуризация может быть осуществлена с частичным списани-
ем (сокращением) суммы основного долга (ст. 105 БК РФ).
По субфедеральным и муниципальным обязательствам, га-
рантированным Правительством РФ, материальная ответствен-
ность по погашению долга в случае неплатежеспособности эми-
тентов возлагается на Российскую Федерацию.
Долговые обязательства государства могут различаться не
только по форме, но и по продолжительности. Различают, крат-
косрочные (до 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и
долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения
долга определяются конкретными условиями внутреннего госу-
дарственного займа. В любом случае срок погашения государ-
ственных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а
муниципальных — 10 лет,
В результате всех государственных кредитных операций фор-
мируется государственный внутренний долг РФ, в состав которо-
го включаются все задолженности прошлых лет и вновь возни-
кающие задолженности. При аналогичных операциях на уровне
муниципальных образований образуется муниципальный долг,
представляющий собой совокупность долговых обязательств
муниципального образования. БК РФ (ст. 120) закрепляет со-
здание в Российской Федерации единой системы учета и реги-
страции государственных заимствований России. На Минфин
России возложена обязанность по ведению Государственной
долговой книги Российской Федерации (книги внутреннего и
внешнего долга РФ), куда вносится информация об объеме дол-
говых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образо-
ваний. Субъекты РФ (муниципальные образования) ведут свою
государственную долговую книгу субъекта РФ (муниципальную
долговую книгу).
338 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
§ 3. Финансовые правоотношения в области
государственного (муниципального) кредита
Отношения, возникающие в области государственного (му-
ниципального) кредита, носят сложный характер и регулируют-
ся нормами не только финансового, но и других отраслей права,
в том числе конституционного, гражданского, административ-
ного и др. Финансовые отношения в указанной сфере складыва-
ются по поводу формирования, функционирования и погашения
государственного и муниципального внутреннего долга. На фе-
деральном уровне эти отношения формируются и по поводу
внешнего долга и регулируются также нормами международно-
го права. Все указанные отношения возникают в процессе фи-
нансовой деятельности государства и муниципальных образова-
ний. Объектом данных правоотношений являются финансовые
ресурсы государства и муниципальных образований.
Отличительные черты финансовых правоотношений, возника-
ющих в сфере государственного кредита: 1) обязательное учас-
тие государства (в том числе в лице уполномоченных органов) в
качестве субъекта отношений по госкредиту (займу); 2) денеж-
ные средства, взятые взаймы в отношениях по государственно-
му кредиту, поступают в распоряжение органов государствен-
ной власти и используются на публичные, социально значимые
цели, т. е. госкредит (заем) не имеет конкретного целевого ха-
рактера; 3) привлеченные денежные средства представляют до-
полнительные (специальные) финансовые ресурсы для погаше-
ния бюджетного дефицита, т. е. поступают в бюджетный фонд;
4) источником погашения государственных займов служат сред-
ства государственного бюджета или новые займы; 5) посредством
госкредитных отношений государство осуществляет функции по
бюджетному и денежно-кредитному регулированию, относящие-
ся к его исключительным полномочиям по реализации государ-
ственного суверенитета; 6) госкредиты и займы гарантируются
всем имуществом государства, составляющим государственную
казну; 7) государственный заем (кредит) по сути не может быть
не исполнен, так как заемщик (государство) обладает исключи-
тельным правом эмиссии денег. Указанные признаки характерны
и для муниципального кредита (за исключением, как правило,
целевого характера муниципальных займов). Приведенные сущ-
ностные черты государственного кредита позволяют отличить его
от банковского кредита, а возникающие в этой сфере финансо-
вые правоотношения — от гражданских.
Глава 18. Правовые основы государственного кредита 339
В сферу государственного кредита входят отношения между
Правительством РФ и банковскими кредитными организациями,
а в некоторых случаях и Банком России по поводу предоставле-
ния кредитов; отношения между государством и субъектами РФ
и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных
Законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления
последним гарантий по долговым обязательствам субъектов
Федерации и ряд других, складывающиеся в связи с образованием,
распределением и использованием финансовых ресурсов государства
и носящих имущественный (денежный) характер, что является их
отличительной особенностью как разновидности финансовых
правоотношений. В области муниципального кредита соответ-
ствующие правоотношения складываются по поводу финансо-
вых ресурсов муниципального образования. В правоотношени-
ях по госкредиту, как и в других финансовых отношениях, од-
ной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный
им орган (как заемщик, кредитор, гарант). Второй стороной
отношений могут быть любые субъекты финансовых правоотно^
шений. Участниками правоотношений по государственному
внешнему долгу являются иностранные государства, междуна-
родные организации и иные субъекты международного права.
Участие представительных и исполнительных органов власти
различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в
госкредитных правоотношениях закреплено Конституцией РФ
(ст. 75) и БК РФ (гл. 14, 15). Правительство РФ как исполни-
тельный орган власти осуществляет управление государственным
долгом РФ; именно на нем лежит обязанность определения по-
рядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств
РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государ-
ственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год
(не позднее мая текущего года). Субъектами отношений на со-
ответствующем уровне являются органы власти субъектов РФ и
местного самоуправления. • > •
В этих правоотношениях участвуют также Банк России,
Минфин России. Центральный банк РФ совместно с Прави-
тельством РФ представляет предложения по государственному
кредиту представительному органу власти РФ для определения
им политики в этой сфере. На Банк России возложена и функ-
ция по обслуживанию госдолга РФ, по размещению долговых
обязательств, их погашению и выплате Доходов кредиторам.
В соответствии с БК РФ (ст. 119) Банку России отводится роль
340 Учебник: Краткий курс. Особенная часть
генерального агента по обслуживанию государственного внут-
реннего долга.
Минфин России проводит с участием Банка России государ-
ственную политику в области эмиссии и размещения государ-
ственных ценных бумаг; выступает в качестве эмитента государ-
ственных ценных бумаг; осуществляет операции по обслужива-
нию государственного внутреннего и внешнего долга РФ;
управляет государственным внутренним и внешним долгом РФ
и т. п. Совместно с Центральным банком Минфин России осу-
ществляет обслуживание государственного внутреннего долга
РФ1.
§ 4. Правовое регулирование внутренних государственных
и муниципальных займов. Управление государственным
и муниципальным долгом
Под государственными внутренними заимствованиями РФ по-
нимаются займы и кредиты, привлекаемые от юридических и
физических лиц, иностранных государств, международных фи-
нансовых организаций, по которым возникают долговые обяза-
тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов дру-
гими заемщиками, выраженные в валюте РФ. Государственные
заимствования субъекта РФ и муниципальные заимствования —
займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических
лиц, по которым возникают долговые обязательства соответ-
ственно субъекта РФ или муниципального образования как за-
емщика или гаранта, выраженные в валюте обязательств (ст. 90
БК РФ). Эмиссия государственных и муниципальных заимство-
ваний в соответствии с БК РФ (cf. 106, 107, 111, 112), Федераль-
ным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государ-
ственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7), допускается
только в случае принятия РФ или ее субъектом закона (органом
местного самоуправления — решения) о бюджете соответствую-
щего уровня, где в обязательном порядке утверждаются (для
РФ): 1) предельные объемы государственного внутреннего дол-
га; 2) предельные объемы государственного внешнего долга;
3) пределы внешних заимствований РФ на очередной финансо-
1 См. п.